III SA/Lu 621/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (spr), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej oddala skargę. Decyzją dnia [...], nr [...], Dyrektor Izby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 72, poz. 802 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], w sprawie zwolnienia ze służby E. L., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor Izby Celnej wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej, w związku z tym, że Sąd Rejonowy, postanowieniem z dnia [...] maja 2003r., zastosował w stosunku do skarżącego środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania. Organ administracji podniósł, że przepis art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, został wprowadzony w życie w okresie, gdy tymczasowe aresztowanie trwało, a jego zastosowanie nie zależało od uznania organu, ponieważ miał on charakter obligatoryjny. Dyrektor Izby Celnej nie zgodził się ze skarżącym, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia zasady względności prawa, gdyż art. 25 ust. 1 pkt 8b powoływanej ustawy ma zastosowanie w przypadku tymczasowego aresztowania, przy tym nie ma znaczenia chwila popełnienia przestępstwa, w związku z którym zastosowano środek zapobiegawczy, oraz to, że wówczas obowiązywały względniejsze przepisy. Nie można się również zgodzić z zarzutem naruszenia zasady domniemania niewinności w trakcie wydawania decyzji, ponieważ podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy, który dotyczy wyłącznie faktu zastosowania środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania. Dyrektor Izby Celnej podniósł, że służbę celną mogą pełnić jedynie osoby spełniające kryteria określone w ustawie. Jednym z takich wymogów jest nieposzlakowania opinia funkcjonariusza celnego. W związku z zastosowaniem tymczasowego aresztowania skarżący nie tylko stracił nieposzlakowaną opinię, ale również zaufanie Dyrektora Izby Celnej. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że nie widzi możliwości wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego w jego imieniu i z jego upoważnienia w Izbie Celnej. Na powyższą decyzję E. L. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga zarzuca: I. naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 42 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie za podstawę prawną decyzji przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej, który jest niezgodny z Konstytucją; II. naruszenie prawa materialnego – art. 2 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej, poprzez zastosowanie dyspozycji art. 25 ust. 1 pkt 8b do stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej; III. naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 27 ustawy o Służbie Celnej, wobec niezastosowania procedury przewidzianej w tym przepisie, w przypadku wydania decyzji, której podstawą jest zarzut utraty zaufania do funkcjonariusza służby celnej; IV. naruszenie przepisów prawa procesowego: 1) art. 108 § 1 k.p.a. poprzez brak faktycznego uzasadnienia postanowienia o nadaniu pierwotnej decyzji Dyrektora Izby Celnej rygoru natychmiastowej wykonalności, 2) art. 61 § 4 k.p.a., w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej, poprzez nie powiadomienie strony o wszczęciu postępowania, co stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddaleniem, podtrzymując swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Owa kontrola obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę – art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przypadku funkcjonariusza celnego takim przepisem szczególnym jest – między innymi – art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j: Dz. U. z 2004r., nr 156, poz. 1641), który stanowi, że od decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. W niniejszej sprawie kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 cyt. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sprawowana jest więc pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję o zwolnienia E. L. ze Służby Celnej Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zauważyć należy, że materialnoprawną podstawą wydania obu decyzji był przepis art. 25 ust. 1 pkt 8b cyt. ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku tymczasowego aresztowania. Jest bezsporne, że Sąd Rejonowy, postanowieniem z dnia [...] maja 2003r., zastosował w stosunku do skarżącego środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania do dnia [...] sierpnia 2003r., przy czym stosowanie tego środka zostało przedłużone do dnia [...] października 2003r. Fakt tymczasowego aresztowania skarżącego oznacza spełnienie przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 8b cyt. ustawy o Służbie Celnej. Zgodność tego przepisu – wprowadzonego do porządku prawnego na skutek wejścia w życie przepisów art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 roku o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej – z odpowiednimi wzorcami konstytucyjnymi (art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji), była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, dokonanej na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r. (sygn. akt K 1/04) orzekł, że art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) jest zgodny z art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił między innymi, iż zasadniczą rolą wyrażonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji zasady domniemania niewinności jest stworzenie oskarżonemu lub podejrzanemu konkretnych gwarancji w toku procesu karnego. Zasada ta nie może być traktowana tak szeroko, by uniemożliwiała sprawowanie nadzoru nad instytucjami zaufania publicznego. Zdaniem Trybunału, konstytucyjna zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. Dopuszczalność takich konsekwencji powinna być ważona nie na płaszczyźnie zasady domniemania niewinności, ale w płaszczyźnie zasady proporcjonalności. Art. 42 ust. 3 i art. 2 Konstytucji nie są więc adekwatnymi wzorcami kontroli kwestionowanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny zauważył także, że funkcjonariusze celni są zaliczani do tzw. służb mundurowych. Problem uczciwości i wiarygodności osób pełniących służbę publiczną jest w Polsce wyjątkowo istotny. Stąd osoby pełniące taką służbę poddane są specyficznym rygorom. Zdaniem Trybunału status prawny celników wyróżnia się na tle innych służb mundurowych, a specyfika ich pracy uzasadnia dopuszczalność wprowadzenia bardziej rygorystycznych wymogów zatrudniania. Działania służby celnej kształtują autorytet państwa, stąd wyjątkowo wysokie wymogi wobec etyki postępowania jej funkcjonariuszy. Kwestionowane przez RPO zmiany ustawy były zatem usprawiedliwione i nie naruszają konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji), co oznacza, że zagadnienie zgodności art. 25 ust. 1 pkt 8b cyt. ustawy o Służbie Celnej z wzorcem konstytucyjnym zawartym w art. 42 Konstytucji zostało już rozstrzygnięte i nie podlega w żadnym zakresie badaniu przez sąd administracyjny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej, poprzez zastosowanie dyspozycji art. 25 ust. 1 pkt 8b do stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej, stwierdzić należy, że zarzut ten jest bezzasadny. Ustawodawca w procesie tworzenia prawa musi sprostać wymaganiom, które wyrażają się w zasadach zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, zasady ochrony praw nabytych, zasadzie sprawiedliwości społecznej, zasadzie pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego, czy zasadzie niedziałania prawa wstecz. Zasada niedziałania prawa wstecz stanowi podstawę porządku prawnego, a u podstaw tej zasady leży wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego. Podkreślić jednak trzeba, że postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby, zostało wszczęte i zakończone już po wejściu w życie przepisów nowelizujących ustawę o Służbie Celnej, tj. art. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej. Zaskarżona decyzja wywołała skutek z dniem jej doręczenia, a jej wydanie było poprzedzone stwierdzeniem istnienia okoliczności faktycznej, będącej przesłanką zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby, a mianowicie zastosowanie względem niego tymczasowego aresztowania. Skutek w postaci zwolnienia ze służby nie nastąpił więc z mocą wsteczną, co oznacza, że zasada niedziałania prawa wstecz nie została naruszona. Pogląd ten zgodny jest ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 22 sierpnia 1990 r. (K. 7/90, OTK 1990, poz. 5), w myśl którego przy ustalaniu następstw prawnych zdarzeń, które miały miejsce pod rządami dawnych norm prawnych, ale występują w okresie, gdy nowa norma prawna weszła w życie, należy następstwa te określać na podstawie dawnych norm, ale jedynie do czasu wejścia w życie norm nowych. Art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej stosowany jest wprawdzie do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowelizacji, jednakże nie zmienia sytuacji prawnej adresata z mocą wsteczną. Zauważyć także należy, iż biorąc pod uwagę cel ustawy, jakim było wyeliminowanie pola podejrzliwości i spekulacji szkodzących zaufaniu publicznemu oraz podważających autorytet państwa, za uzasadnione uznać należy oparcie regulacji intertemporalnej na zasadzie bezpośredniego działania nowego prawa, a nie na konkurencyjnej wobec niej zasadzie przedłużonego działania dawnego prawa (por. wyrok TK z dnia 7 maja 2001 r., sygn. K. 19/00). Jest truizmem stwierdzenie, że korupcja wśród części funkcjonariuszy celnych powoduje spadek społecznego zaufanie do Służby Celnej. Eliminacja zjawiska korupcji wśród funkcjonariuszy celnych jest istotnym zadaniem Państwa, co oznacza, że dopuszczalne było, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zastosowanie przez organ administracji nowoustanowionej normy prawnej do zdarzenia, które miało swój początek przed jej wejściem w życie, a które trwało nadal, już pod rządami znowelizowanej ustawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tak zastosowane w stosunku do skarżącego prawo nie naruszyło przepisu art. 2 Konstytucji i gwarantowanych przez ten przepis wartości konstytucyjnych, takich, jak bezpieczeństwo prawne i poszanowanie praw nabytych. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego – przepisu art. 27 ustawy o Służbie Celnej, co miało być wynikiem niezastosowania procedury przewidzianej w tym przepisie, w przypadku wydania decyzji, której podstawą jest zarzut utraty zaufania do funkcjonariusza służby celnej. Jak już bowiem wyżej stwierdzono, materialnoprawną podstawą wydania obu decyzji był przepis art. 25 ust. 1 pkt 8b cyt. ustawy o Służbie Celnej, nie zaś przepis art. 26 pkt 12 tej ustawy, a więc nie było podstaw do doręczenia zawiadomienia o zwolnieniu ze służby z trzymiesięcznym wyprzedzeniem, o czym mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy. Z tego względu, stwierdzić należy, że nie miało miejsca zarzucane naruszenie art. 27 ustawy o Służbie Celnej. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 61 § 4 k.p.a. i art. 108 § 1 k.p.a., to przede wszystkim należy podnieść, że zarzuty te nie odnoszą się do zaskarżonej decyzji, a do decyzji ją poprzedzającej, co oznacza, że w tym zakresie oczywisty jest brak naruszenia prawa w kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji administracyjnej. Niezależnie od tego stwierdzić trzeba, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji zbędne było orzekanie w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zwolnieniu ze służby, bowiem zgodnie z treścią obowiązującego od dnia 1 września 2003 r. art. 81 ust. 1a cyt. ustawy o Służbie Celnej, decyzja o zwolnieniu ze służby podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa, z chwilą jej doręczenia stronie. Zatem w zaskarżonej decyzji organ ponownie rozpatrując sprawę nie miał obowiązku odniesienia się do zagadnienia rygoru natychmiastowej wykonalności (przepis art. 81 ust. 1a cyt. ustawy o Służbie Celnej dodany został przez art. 24 pkt 11 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych – Dz. U. z 2003r., nr 137, poz. 1302. Skoro zaskarżona decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, to przepisu art. 108 § 1 k.p.a. nie miał tu zastosowania. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., który to przepis nakłada na organa administracji obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania – z urzędu lub na żądanie jednej ze stron – wszystkich osób będących stronami w sprawie, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie to nie miało żadnego wpływu na jej wynik. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1271 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.