III SA/Lu 623/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R. P. i S. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżących kwotę 1520 zł (tysiąc pięćset dwadzieścia złotych) tytułem kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], Dyrektor Izby Celnej w B. P.j utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L., z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: W dniu [...] listopada 2011 r. funkcjonariusz Oddziału Celnego Drogowego w D. przeprowadził kontrolę dokumentów, które zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: ustawa o transporcie drogowym lub u.t.d., powinien posiadać Z. P. - kierowca ciągnika samochodowego marki D. o numerze rejestracyjnym [...], z naczepą marki B. o numerze rejestracyjnym [...], przekraczający granicę Rzeczypospolitej Polskiej. W trakcie kontroli kierujący okazał następujące dokumenty: świadectwo kierowcy nr [...] wydane w dniu [...] sierpnia 2011 r. poświadczające zatrudnienie kierowcy Z. P. przez H. G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa, ul. D. [...] lok. [...],[...] W., paszport kierowcy nr [...], dokumenty rejestracyjne powyższego pojazdu, wypis licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wystawionej dla przewoźnika: R. P., S. P., F.P.H.U. "R.", [...] R., ul. E. P. [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że kierowca Z. P. w dniu kontroli wykonywał transport na rzecz przewoźnika: R. P., S. P., F.P.H.U. "R.", w R., bez wymaganego świadectwa kierowcy. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r., Naczelnik Urzędu Celnego w L. wystąpił do Biura ds. Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego w Warszawie z prośbą o udzielenie informacji, czy przedsiębiorcy – R. P., S. P., F.P.H.U. "R.". W R., została wydana licencja nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi udzielenie informacji, czy do powyższej licencji został zgłoszony ciągnik samochodowy o numerze rej. [...]. Jednocześnie zwrócono się z prośbą o wskazanie, czy na wniosek przedsiębiorcy zostało wydane świadectwo kierowcy do celów zarobkowego przewozu drogowego rzeczy na podstawie licencji wspólnotowej dla P. Z., nr paszportu [...]. W odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Główny Inspektorat Transportu Drogowego poinformował organ, że w dniu [...] października 2011 r. pojazd o numerze rejestracyjnym [...] został zgłoszony do licencji o numerze [...] udzielonej przedsiębiorcom R. P., S. P. z miejscowości R. Ponadto poinformowano, iż przedsiębiorcom tym nie zostało udzielone świadectwo kierowcy dla P. Z. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. zawiadomił skarżących o zgromadzeniu materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji oraz wyznaczył siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie. W związku z brakiem potwierdzenia otrzymania przez stronę powyższego pisma, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U . 2012 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. ponownie wyznaczono stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, informując o wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 244, poz.1454), dalej: ustawa zmieniająca oraz o sposobie rozstrzygnięcia sprawy w świetle zmienionych przepisów. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. oraz postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. ponownie zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym przepisami k.p.a., w związku z brakiem potwierdzenia otrzymania przez stronę przesyłki poleconej nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wskutek złożonej reklamacji w dniu [...] marca 2012 r. do Oddziału Celnego Drogowego w D. wpłynęło pismo Poczty Polskiej S.A. Region Sieci w L. z dnia [...] marca 2012 r., którym poinformowano, iż powyższa przesyłka polecona została doręczona w dniu [...] grudnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w L. nałożył na podmiot wykonujący przewóz drogowy – R. P., S. P., F.P.H.U. "R." w R., karę pieniężną w kwocie 8.000,00 zł za naruszenie określone w pkt 3.3 Załącznika Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, tj. za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. strona wniosła do Dyrektora Izby Celnej w B. P. odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej uchylenia. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], Dyrektor Izby Celnej w B. P. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ustawy zmieniającej przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Organ podniósł, że w myśl przepisu art. 32a ustawy, do kierowcy niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zatrudnionego przez przedsiębiorcę mającego siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wykonującego międzynarodowy transport drogowy rzeczy, stosuje się przepisy Unii Europejskiej dotyczące świadectwa kierowcy. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącym wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. L 300 z 14.11.2009, str. 72-87), dalej: rozporządzenie, wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwa kierowcy. Stosownie art. 5 ust. 2 rozporządzenia, świadectwo kierowcy jest wydawane przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika na wniosek posiadacza licencji wspólnotowej każdemu kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 20031109/WE i jest przez tego przewoźnika legalnie zatrudniony, lub każdemu kierowcy pozostającemu w jego dyspozycji, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu tej dyrektywy. Świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1, tj. zgodnie z warunkami zatrudnienia i kształcenia zawodowego określonymi w tym państwie członkowskim na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych oraz w odpowiednich przypadkach, na mocy układów zbiorowych, zgodnie z regułami stosowanymi w tym państwie członkowskim. Świadectwo kierowcy należy do przewoźnika, który przekazuje je do dyspozycji kierowcy wskazanemu w świadectwie, podczas gdy kierowca prowadzi pojazd, korzystając z licencji wspólnotowej wydanej temu przewoźnikowi. Świadectwo jest okazywane na wniosek każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych (ust. 6). Organ podniósł, że zgodnie z art. 32b ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, świadectwo kierowcy wydaje Główny Inspektor Transportu Drogowego, na pisemny wniosek przedsiębiorcy posiadającego licencję na międzynarodowy transport drogowy rzeczy, zatem zapewnienie świadectwa dla kierowcy jest obowiązkiem przedsiębiorcy. Z kolei art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, (...) jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku (...), a ponadto w międzynarodowym transporcie drogowym świadectwo kierowcy, jeżeli jest wymagane. Przedsiębiorca lub podmiot wykonujący przewozy jest odpowiedzialny za wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty (ust. 3). Zdaniem organu bezspornym jest, iż w dniu kontroli kierowca kontrolowanego pojazdu, P. Z., nie posiadał wymaganego świadectwa kierowcy. Wobec powyższego międzynarodowy przewóz drogowy wykonywany był z naruszeniem art. 32a ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92 z dnia 26 marca 1992r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich, oraz z naruszeniem art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, w związku z czym Naczelnik Urzędu Celnego w L. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nałożył karę pieniężną w kwocie 8.000 zł zgodnie z Lp. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Dyrektor Izby Celnej w B. P. stwierdził jednocześnie, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym, z którego wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem jest zwolniony od odpowiedzialności za powstałe naruszenie, jeżeli nic miał on wpływu na powstanie tego naruszenia. a nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności. których podmiot nic mógł przewidzieć. Przy czym brak wpływu na powstanie naruszenia musi zaistnieć realnie. Sytuacja taka ma miejsce, gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytą staranność tzn. uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wnieśli o wnoszę o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r., jako rażąco naruszającej prawo, względnie jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł, gdy w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli zarzucany skarżącemu czyn sankcjonowany był karą pieniężną w wysokości 1.000 zł oraz naruszenie terminów. Zdaniem skarżących obciążenie strony sankcją ośmiokrotnie wyższą od tej z dnia zdarzenia jest wynikiem przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ administracji publicznej. Z akt sprawy nie wynika, że miała ona charakter szczególnie skomplikowany, co uzasadniałoby jej prowadzenie przez okres dłuższy niż miesiąc. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. P. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. P. w sprawie nałożenia na podmiot wykonujący przewóz drogowy kary pieniężnej w kwocie 8.000,00 zł za naruszenie określone w pkt 3.3 Załącznika Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, tj. za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Bezspornym jest, iż w dniu [...] listopada 2011 r. przeprowadzono kontrolę ciągnika samochodowego marki D. o numerze rejestracyjnym [...], z naczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] przekraczającego granicę Rzeczypospolitej Polskiej. W toku kontroli stwierdzono, że kierowca Z. P. w dniu kontroli wykonywał transport na rzecz przewoźnika R. P., S. P., F.P.H.U. "R.", w R., bez wymaganego świadectwa kierowcy. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], Dyrektor Izby Celnej w B. P. nałożył na przedsiębiorcę R. P., S. P., F.P.H.U. "R." w R., karę pieniężną w kwocie 8.000,00 zł za naruszenie określone w pkt 3.3 Załącznika Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, tj. za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Zasadność nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu nie była kwestionowana. Zarzutem skargi stało się natomiast zastosowanie przepisów nowej ustawy w zakresie wysokości kary z naruszeniem zasady lex retro non agit. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że w dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, która zmieniała m.in. brzmienie załączników do ustawy. Stosownie do art. 10 tej ustawy, w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowelizacji stosuje się przepisy ustawy o transporcie drogowym w nowym brzmieniu, nadanym ustawa nowelizującą. Zgodnie z art. 92 a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym po zmianie, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10 000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Zgodnie z Lp. 3,3 załącznika nr 3, za naruszenie polegające na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu, wysokość kary pieniężnej wynosi 8 000 zł. Natomiast wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego przez kierowcę niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej bez wymaganego świadectwa kierowcy, stosownie do Lp. 1.6 załącznika ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r., tj. przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, było zagrożone karą 1 000 zł. Kluczowym dla niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy w sprawie będą miały zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji, czy też przepisy wcześniejsze, obowiązujące w momencie dokonania naruszenia, które było przyczyną zastosowania sankcji wobec przedsiębiorcy. Według nowej ustawy, naruszenie, które zostało stwierdzone w trakcie kontroli, zagrożone jest karą 8 000 zł, a więc karą znacznie surowszą, niż kara, którą przewidywały przepisy ustawy przed nowelizacją (1 000 zł). Kwestią retroaktywności działania prawa w sytuacji nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który orzekł w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., P 36/12, że art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim – w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia tej ustawy w życie – nakazuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym wyżej powołaną ustawą z 16 września 2011 r., przewidujących wyższe kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału niedopuszczalna jest sytuacja, w której ustawodawca posługując się ogólnym sformułowaniem "przepisy ustawy (...) stosuje się (...) do spraw (...) wszczętych i nie zakończonych", nakazuje stosowanie przepisów materialnoprawnych ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu określonym ustawą nowelizującą także do stanów faktycznych mających miejsce przed jej uchwaleniem i wejściem w życie. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny - na zasadzie wyjątku - dopuścił uznanie za zgodne z konstytucją przepisów działających wstecz i w swoim dotychczasowym orzecznictwie określił warunki, jakie muszą spełniać takie przepisy, aby nie naruszały zasady demokratycznego państwa prawnego. Kwestionowany przepis spełnił tylko jeden z tych warunków - wprowadzony został ustawą. Nie ma natomiast wątpliwości, że cele ustawy nowelizującej nie usprawiedliwiały naruszenia zasady lex retro non agit (niedziałania prawa wstecz). Wskazane orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją art. 10 ustawy nowelizującej w podanym zakresie, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania w rozpoznawanej sprawie. Utrata mocy obowiązującej przepisu z powodu jego niezgodności z Konstytucją oznacza, że przepis ten nie może być stosowany poczynając od daty jego uchwalenia. Wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne, a przez to zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytucyjnego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (ust. 4). Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1745/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie, wobec stwierdzenia, że w niniejszej sprawie organ wymierzył karę 8 000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu, w sytuacji gdy przepisy obowiązujące w chwili dokonania naruszenia przewidywały za nie karę łagodniejszą – 1 000 zł, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a/ i § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490). Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.