III SA/Lu 624/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi O. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz "O." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [..] lipca 2010 r., Nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] odmawiającą [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w [...]zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] 2008 r., Nr [...], udzielającej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego, dotyczącej lokalizacji punktów gry na automatach o niskich wygranych w części Załącznika nr [..] w poz. [...] W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w [...] udzielił [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego. Pismem z dnia [...] października 2009 r., Spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w [...] o zmianę Załącznika nr 1 do powyższej decyzji, w części dotyczącej lokalizacji jednego punktu gier na automatach o niskich wygranych, tj. dotychczasowego Klubu [...] na punkt "[...] Dyrektor Izby Celnej w [...] wyjaśnił, że w związku z wejściem w życie z dniem 31 października 2009 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009, Nr 168, poz. 1323 ze zm.), dalej: ustawa o służbie celnej, kompetencje związane z wydawaniem zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier i zakładów wzajemnych zostały przeniesione do zadań Służby Celnej. Organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] otrzymał z Prokuratury Apelacyjnej w [...] informację, z której wynika, iż w ramach prowadzonego przez prokuraturę śledztwa w stosunku do podmiotów urządzających gry na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego zostały zabezpieczone automaty Spółki [...] oraz, że zostały one poddane stosownym, specjalistycznym badaniom, w wyniku, których została wydana opinia biegłego, która stwierdza, iż automaty te nie są automatami do gier o niskich wygranych. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] poinformował Dyrektora Izby Celnej w [...], że w stosunku do Spółki [...] oraz osób wchodzących w skład władz Spółki, a także jej głównych udziałowców nie jest prowadzone postępowanie karne skarbowe. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], Dyrektor Izby Celnej w utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że stosownie do art. 118 ustawy o grach hazardowych do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 2010 r. stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540, ze zm.), dalej: ustawa hazardowa, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Natomiast w ust. 2 podkreślono, iż w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 8 ustawy do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dalej: Ordynacja podatkowa. W myśl art. 253 a Ordynacji podatkowej decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Dyrektor Izby Celnej w [...] podniósł, że w niniejszej sprawie nie można zmienić decyzji ostatecznej, bowiem sprzeciwia się temu przepis szczególny, tj. art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który zabrania dokonywania zmian zezwolenia polegających na zmianie miejsc urządzania gry na automatach o niskich wygranych, o co wnioskowała Spółka. Organ podniósł, że kluczowe dla niniejszego postępowania jest zweryfikowanie, czy za ewentualną zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia ważny interes podatnika lub interes publiczny. Badanie interesu publicznego i ważnego interesu podatnika nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ podatkowy przy wydaniu ostatecznej decyzji. W przeciwnym wypadku, wszczęcie postępowania z art. 253a Ordynacji podatkowej otwierałoby drogę do rozpatrywania sprawy w trzeciej, a nawet czwartej instancji, co nie dałoby się to pogodzić z zasadą dwuinstancyjności, zawartą wart. 127 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe, Dyrektor Izby Celnej w [...] stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w związku z czym brak jest interesu publicznego, a także ważnego interesu strony, który uzasadniałby dokonanie jej zmiany. Ponadto, w ocenie organu nie znajduje uznania zarzut Spółki dotyczący naruszenia terminu załatwienia sprawy. Organ pierwszej instancji dwukrotnie zawiadomił skarżącą o nie załatwieniu w terminie wniosku Spółki oraz przedłużył termin załatwienia sprawy, mając na uwadze umożliwienie Spółce skorzystanie z przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Zdaniem organu ocena, czy ustawa o grach hazardowych zawiera przepisy techniczne, które należy notyfikować przysługuje autorowi projektu. Minister Finansów uznał, że ustawa ta nie podlega procedurze notyfikacji, ponieważ nie zawiera przepisów technicznych. Ze względu na obowiązek notyfikowania norm i przepisów technicznych, stosownie do wymogów dyrektywy 98/34 WE z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 21.07.1998 r. ze zm.), przepisy dotyczące takich zagadnień wyłączono do odrębnego projektu, tj. do projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, które w dniu 19 stycznia 2010 r. zostały przyjęte przez Radę Ministrów. Wskazane wyżej wyłączenie umożliwiło przeprowadzenie procesu legislacyjnego i uchwalenie przepisów ustawy o grach hazardowych, bez obowiązku notyfikacji. Dopiero przepisy objęte ustawą o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, z uwagi na ich techniczny charakter, zostaną przekazane Komisji Europejskiej celem ich notyfikacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy i bezpodstawne przyjęcie, iż nie podlega ona uchyleniu pomimo, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego art. 8 i art. 129 ust. 1 oraz art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie winny zostać zastosowane przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, zastosowanie przepisów ustawy o grach hazardowych pomimo ich bezskuteczności z uwagi na brak notyfikacji ustawy do Komisji Europejskiej zgodnie z Dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. Skarżąca podniosła, że organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie powinny w sprawie stosować przepisów ustawy o grach hazardowych, albowiem obowiązywanie tychże przepisów jest bezskuteczne. Ustawa o grach hazardowych, wbrew Dyrektywie 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., nie została notyfikowana do Komisji Europejskiej. W ocenie skarżącej, uchybienie obowiązkowi notyfikacji stanowi uchybienie proceduralne powodujące bezskuteczność przepisów wobec jednostek. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej [..] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego o zmianę usytuowania punktów gry na automatach o niskich wygranych z dnia [...] października 2009 r. dotyczył zmiany prawomocnej decyzji w tym zakresie, z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] Dyrektora Izby Skarbowej. Rozpoznając ten wniosek Dyrektor Izby Celnej [...] (właściwy po zmianie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, na podstawie art. 253a Ordynacji podatkowej utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że powodem odmowy były: brak interesu publicznego lub ważnego interesu strony, uzasadniającego zmianę oraz okoliczność, że przepis szczególny – art. 135 ust. 2 ustawy hazardowej – sprzeciwia się proponowanej zmianie. Uzasadniając te przesłanki Dyrektor Izby Celnej, w zakresie braku interesu publicznego oraz słusznego interesu strony stwierdził, że skoro decyzja ta nie narusza prawa to brak takiego interesu. Badanie to nie może bowiem polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ podatkowy przy wydaniu decyzji ostatecznej. W zakresie, czy przepisy szczególne sprzeciwiają się zmianie decyzji ostatecznej podkreślił, że sytuacja prawna uległa zmianie po złożeniu wniosku, bowiem z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa hazardowa, która w art. 135 ust. 2 zabrania dokonywania zmian zezwolenia polegających na zmianie miejsca usytuowania urządzeń do gry na automatach o niskich wygranych. Ocena, czy ustawa hazardowa podlegała notyfikacji ze względu na przepisy techniczne nie należy do Dyrektora Izby Celnej. Obowiązek notyfikowania projektów aktów prawnych zawierających przepisy techniczne spoczywał na ministrze kierującym działem, a więc w tym przypadku, na Ministrze Finansów. Postępowanie w sprawie niniejszej zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego zadanego przez WSA w Gdańsku w sprawie III [...] oraz rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez WSA w Poznaniu w sprawie [...]. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. orzekł, że "art. 1 pkt 11 dyrektywy 89/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informatycznego ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalne "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, a związku z czym, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w przypadku ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć wpływ na właściwość lub sprzedaż produktu. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego". W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że definicja przepisów technicznych zawarta jest w art. 1 dyrektywy 98/34 i obejmuje trzy kategorie przepisów: specyfikacje techniczne (art. 1 pkt 3 dyrektywy), inne wymagania (art. 1 pkt 4 dyrektywy) oraz zakazy produkcji, przewozu, wprowadzania do obrotu i użytkowania produktów wskazanych w art. 1 pkt 11 dyrektywy. TSUE wykluczył możliwość zakwalifikowania przepisów ustawy o grach hazardowych do pierwszej i trzeciej kategorii przepisów technicznych i w pkt 35 wyroku stwierdził, że "przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwość lub sprzedaż produktu (zob. podobnie wyroki: w sprawie Lindberg, pkt 72; w sprawie Intercommunale Intermosane i Fédération de l’industrie et du gaz, pkt 20)". Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych w pkt 36 uzasadnienia, (w tym art. 135 ust. 2 ustawy) stwierdził, że nakładają one warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. W kolejnych punktach 37, 38, 39 uzasadnienia stwierdził, że zadaniem sądu krajowego jest ustalenie, czy takie zakazy w odniesieniu do automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów, przy uwzględnieniu okoliczności, że nastąpi zmniejszenie ogólnej ilości tych automatów wobec zmniejszenia ilości kasyn do gry oraz czy automaty do gier o niskich wygranych mogą być przeprogramowane jako automaty do gier hazardowych i wykorzystane w kasynach. W świetle powyższych okoliczności nie zasługiwało na uwzględnienie stanowisko Dyrektora Izby Celnej w [...], że obowiązek notyfikowania projektów aktów prawnych zawierających przepisy techniczne spoczywał na Ministrze Finansów. Ze względu na obowiązek notyfikowania norm i przepisów technicznych, stosownie do wymagań dyrektywy nr 98/34 WE z dnia 22 czerwca 1998 r., przepisy dotyczące takich zagadnień wyłączono do odrębnego projektu, tj. do projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, które 19 stycznia 2010 r. zostały przyjęte przez Radę Ministrów. Wyłączenie to umożliwiło przeprowadzenie procesu legislacyjnego i uchwalenie przepisów ustawy o grach hazardowych bez obowiązku notyfikacji. Z treści przywołanej wyżej sentencji wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. wynika, że obowiązek ustalenia, czy przepisy art. 129 ust. 1 oraz art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych "wyprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów (automatów o niskich wygranych) spoczywa na "sądzie krajowym". Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie ustalonym ustawą, kontrolę działalności administracji publicznej. Zasada ta znalazła rozwinięcie w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., z których wynika, że sąd administracyjny nie jest właściwy do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji państwowej. Podkreślenia wymaga bowiem, że pojęcie "kontroli działalności administracji publicznej", którym posługuje się art. 184 Konstytucji RP, określając właściwość sądów administracyjnych, należy rozumieć jako porównanie czynności organów administracji rządowej i samorządowej z wzorcem jakim są normy prawne. Oznacza to, że kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji na płaszczyznach: 1) oceny zgodności z prawem materialnym 2) zgodności z przepisami postępowania 3) respektowanie reguł określonych w przepisach ustrojowych Nie dokonuje on więc ustalenia stanu faktycznego, a jedynie wykazuje, które ustalenia organu orzekającego zasługują na akceptację. Odnosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że to do organu administracji publicznej (Dyrektor Izby Celnej ) należy w pierwszej kolejności ustalenie i wyjaśnienie – kierując się wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. – czy art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwość lub sprzedaż produktów. Zaskarżona decyzja nie zawiera ustaleń, o których mowa w powołanym wyżej wyroku Trybunału Sprawiedliwości, a ustalenia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] r. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 p.p.s.a., a na wysokość tych kosztów składa się kwota 200 zł wpisu oraz 240 zł z tytułu zastępstwa adwokackiego.