III SA/Lu 628/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. P.-K. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz A. P.-K. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 maja 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania A.K. (skarżącej), Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 8 kwietnia 2014 r. o wymeldowaniu A.K. z miejsca pobytu stałego w budynku mieszkalnym nr [...] w [...], gmina [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia. Pismem z dnia 31 maja 2013 r. A. P. wniósł o wymeldowanie z pobytu stałego A.K. spod adresu [...], gmina [...], z uwagi na jej niezamieszkiwanie pod wskazanym adresem od 15 lat. Decyzją z dnia 31 lipca 2013 r. Wójt Gminy [...] orzekł o wymeldowaniu A.K. z miejsca pobytu stałego pod wskazanym wyżej adresem. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 5 września 2013 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 31 lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że nie została wyjaśniona dokładnie, w kontekście art. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.) kwestia zameldowania A.K. na pobyt czasowy w [...] przy ulicy [...]. W związku z tym zachodziła konieczność wystąpienia organu pierwszej instancji z wnioskiem do właściwego organu gminy w [...] w celu ustalenia charakteru pobytu A.K. pod wskazanym adresem w [...] oraz ewentualne stwierdzenie, czy miejsce pobytu czasowego nie stało się pobytem stałym, w którym A.K. wykonuje swoje podstawowe czynności życiowe. Ponadto organ powinien przeprowadzić inne dowody wnioskowane przez strony bądź dopuszczone z urzędu w celu ustalenia w sposób bezsporny, czy doszło do trwałego opuszczenia przez skarżącą lokalu w [...], gm. [...] i dokładnego ustalenia miejsca, w którym ona mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 8 kwietnia 2014 r. orzekł o wymeldowaniu A.K. z pobytu stałego z budynku mieszkalnego nr [...], gmina [...]. Swoje rozstrzygnięcie organ oparł na ustaleniu, że A.K. zamieszkuje w [...] od około 4-6 lat. Natomiast we wsi [...] nie mieszka od około 10 lat. W [...] realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje wizyty gości oraz odbiera korespondencję. Jest to więc miejsce, w którym wspólnie z mężem J. K. koncentruje swoje życie rodzinne i zawodowe. Na podstawie zeznań świadków K. P., A. P., A. P., organ ustalił, że A.K. sporadycznie odwiedza mieszkanie, w którym dotychczas była zameldowana. Organ zaznaczył, że powyższe potwierdzają także mieszkańcy [...] we wspólnym oświadczeniu z dnia 28 grudnia 2013 r., złożonym do akt sprawy przez A. P.. A.K. w mieszkaniu pod spornym adresem nie posiada rzeczy codziennego użytku, poza starymi i niepotrzebnymi rzeczami kwalifikującymi się do wyrzucenia. Wójt wskazał, że A.K. w poszukiwaniu pracy wyprowadziła się dobrowolnie i na stałe ze wsi [...]. Ponadto organ zauważył, że A.K. , dopiero w wyniku zainicjowanego postępowania administracyjnego, w dniu 19 lipca 2013 r. zameldowała się na pobyt czasowy w [...]. W odwołaniu od wymienionej wyżej decyzji A.K. zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej: K.p.a., przez: zaniechanie przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), nierozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), brak oceny całokształtu materiału dowodowego oraz błędną i dowolną jego ocenę (art. 80 K.p.a.), błędne uzasadnienie faktyczne decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji i orzeczenie o odmowie wymeldowania jej z miejsca stałego pobytu. Po rozpatrzeniu odwołania A.K., Wojewoda [...] decyzją z dnia 19 maja 2014 r. uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 8 kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że postępowanie organu pierwszej instancji przeprowadzone zostało z uchybieniem art. art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Przede wszystkim decyzja zawiera niepełne uzasadnienie faktyczne. W opinii organu odwoławczego, Wójt nie wyjaśnił przyczyn niewzięcia pod uwagę zeznań świadków wskazanych przez skarżącą oraz niewyjaśnienie, z jakich powodów nie dał im wiary. Wójt w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów A.K., podniesionych w poprzednim odwołaniu, mimo że Wojewoda w decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję Wójta wskazał na taką konieczność. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji powinien ustosunkować się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i dopiero wówczas w zgodzie z art. 80 K.p.a. wydać decyzję. Dalej Wojewoda wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 67 § 2 K.p.a., w myśl którego sporządza się protokół z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej, zaś Wójt wynik oględzin przedstawił w formie notatki służbowej. Ponadto oświadczenie z dnia 28 grudnia 2013 r. zostało podpisane przez 35 osób bez rygoru odpowiedzialności karnej na podstawie art. 233 Kodeksu karnego, w związku z czym nie może zostać uznane za wiarygodny dowód w sprawie. W ocenie Wojewody, jeżeli organ pierwszej instancji przyjął takie oświadczenie, to powinien w trybie przepisów K.p.a. wezwać i przesłuchać te osoby jako świadków w sprawie. Wojewoda podniósł również, że pismo S. P. z dnia 15 grudnia 2013 r. zostało dołączone do akt spraw ad hoc i nie zostało przez organ w żaden sposób opisane pismem przewodnim. Nadto, odmowa złożenia zeznań przez K. P. powinna odbyć się w trybie art. 83 § 3 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. K. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia 19 maja 2014 r., ponieważ w ocenie skarżącej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zamiast orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., należy uznać za nieprawidłowe. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie wskazał na braki w zebranym materiale dowodowym ani też na okoliczności, które powinny być wyjaśnione. Nie uzasadnił w sposób przekonujący konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zgadzając się z przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceną, że organ pierwszej instancji naruszył wskazane tam przepisy postępowania (z wyjątkiem art. art. 67 § 2 K.p.a.) skarżąca wskazała na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz możliwość dokonania własnej oceny zgromadzonego obszernego materiału dowodowego przez organ odwoławczy i załatwienia sprawy co do istoty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując i precyzując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że jedną z przyczyn uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] była potrzeba umożliwienia mu wezwania i przesłuchania 35 osób (lub części z nich), które podpisały oświadczenie przyjęte jako dowód w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten powinien być odczytywany w kontekście wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, w związku z czym organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Co do zasady, w razie nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego jest ograniczona wymogiem spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Ze względu na to, że przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Decyzja kasacyjna nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu (zob. wyrok NSA: z dnia 25 maja 1983 r. w sprawie sygn. akt II SA 403/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 38, z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 633/05, SIP Lex nr 198333). Konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2012 r., str. 523). Zatem skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 K.p.a. w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie może orzekać samodzielnie merytorycznie, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Można zatem stwierdzić, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2012, s. 523). Podsumowując można stwierdzić, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd bada czy zachodziły przesłanki uprawniające organ odwoławczy do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do wydania reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Przy tym, możliwość kasacyjnego załatwienia kwestii będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji należy traktować zupełnie wyjątkowo. Odnosząc powyższe uwagi do badanej sprawy należy stwierdzić, że tylko w części prawidłowa jest ocena organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. art. 77 § 1, 80 K.p.a, 107 § 3 K.p.a.). Z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy [...] wynika bowiem, że ustalając stan faktyczny sprawy oparł się on przede wszystkim na zeznaniach trojga świadków i pisemnym oświadczeniu 35 osób, nie odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do zeznań innych świadków wymienionych w odwołaniu skarżącej. Wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji nie uzasadnia w okolicznościach badanej sprawy wydania decyzji o charakterze kasacyjnym przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że pozostał do wyjaśnienia taki zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy tym jako zakres sprawy, który należy wyjaśnić, należy rozumieć okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które nie były przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Nieprawidłowa czy niepełna ocena materiału dowodowego, powołanie się tylko na część, a nie na całokształt zebranego materiału dowodowego, niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji, nie powoduje, że konieczny jest jeszcze do wyjaśnienia "zakres sprawy" w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a. - o ile wszystkie istotne dla sprawy okoliczności były przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Te wszystkie wady postępowania organu pierwszej instancji powinny być bowiem naprawione przez organ odwoławczy zgodnie z prawidłowo rozumianą zasadą dwuinstancyjności. Przepis art. 138 § 2 K.p.a wymaga, aby organ odwoławczy, przekazując sprawę, wskazał jakie okoliczności należy wziąć po uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazanie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego bez wskazania w jaki sposób materiał ma być uzupełniony, a przede wszystkim jaki zakres sprawy, który nie był dotychczas przedmiotem postępowania wyjaśniającego, ma zostać wyjaśniony przez uzupełnienie tego materiału dowodowego, powoduje, że zaskarżona decyzja kasacyjna musi być oceniona jako wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Nie sposób natomiast podzielić oceny organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 67 § 3 K.p.a. przez nieprawidłowe udokumentowanie czynności oględzin. Wprawdzie dokument sporządzony przez urzędnika mylnie zatytułowany został jako "Notatka służbowa", jednak jego treść bezsprzecznie wskazuje, że zawiera on istotne elementy pozwalające uznać go za w istocie protokół dotyczący oględzin przeprowadzonych w dniu 14 listopada 2013 r. Z treści dokumentu wynika również, że czynność protokołowana przeprowadzona została z zapewnieniem stronom czynnego udziału, o czym świadczą złożone na protokole podpisy. Nie stanowi także zarzucanego przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dopuszczenie dowodu z pisma z dnia 28 grudnia 2013 r., złożonego do sprawy przez A. P. Jest to tzw. dokument prywatny, który nie zawiera zeznań świadków w rozumieniu przepisów K.p.a., a jedynie pisemne oświadczenia osób fizycznych. Przyjęcie takiego dokumentu nie oznacza – inaczej niż stwierdził organ odwoławczy – że organ pierwszej instancji zawsze ma obowiązek wezwać i przesłuchać w charakterze świadków osoby, które podpisały dokument. W takiej sytuacji organ administracji publicznej zobowiązany jest, na mocy art. 80 K.p.a., do dokonania oceny wiarygodności złożonych oświadczeń na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Szczególnie w razie różnorodnego i sprzecznego materiału dowodowego okoliczność, że oświadczenia w dokumencie prywatnym zostały złożone bez uprzedzenia o odpowiedzialności karnej, zwykle ma wpływ na ocenę przydatności i wiarygodności tego materiału dowodowego. Taki dokument może również posłużyć organowi jako źródło informacji o środkach dowodowych, koniecznych do przeprowadzenia, celem ustalenia istotnych w sprawie faktów. Zwykle tylko w sytuacji, gdy jednocześnie organ odmawia wiarygodności pisemnym oświadczeniom, zajdzie ewentualnie potrzeba przesłuchania tych osób w charakterze świadków (vide: wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r. w sprawie sygn. akt II OSK 124/05; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/OL 1140/07; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 313/09 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak konieczności uchylania decyzji organu pierwszej instancji, bowiem organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 K.p.a.). Nadto złożenie do akt sprawy pisma K. P. z dnia 14 lutego 2014 r. z oświadczeniem o odmowie składania po raz trzeci zeznań z powołaniem się na pokrewieństwo, organ odwoławczy błędnie oceniał w kontekście prawidłowości odebrania odmowy zeznań. Z przepisu art. 83 § 3 K.p.a. nie wynika, że skuteczna odmowa zeznań przez świadka może nastąpić tylko po uprzedzeniu przed odebraniem zeznania o prawie odmowy zeznań na podstawie wymienionego przepisu. Inaczej mówiąc, świadek może odmową zeznań uprzedzić takie pouczenie, składając odpowiednie oświadczenie nawet przed terminem przesłuchania. Analiza pisma wskazuje, że w rzeczywistości świadek odmówił zeznań nie tylko z powodu bliskości w stosunku do stron, ale przede wszystkim z powodu wielokrotności zeznań i tego, że nie ma nic więcej do powiedzenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej oceny. W związku z tym organ powinien zaniechać wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., chyba, że prawidłowo analizując materiał dowodowy w sprawie, dojdzie do przekonania i wykaże, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji pozostawiło nie wyjaśniony, a konieczny do wyjaśnienia, zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym pojęcie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy powinno być rozumiane tak jak zostało to wyżej przedstawione. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. poz. 270 z późn. zm.), dalej:P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 200 P.p.s.a w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.