III SA/Lu 63/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia NSA Marek Zalewski, Asesor WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Protokolant Referent Marcin Małek, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2005 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3nw związku z art. 105 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" P. S., umorzono postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji podano, iż pismem z dnia [...] października 2004 r. P. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]", wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...], Nr [...]. Decyzji zarzucił naruszenie art. 2 ust.1 pkt 3 i ust. 2, art. 2a ust. 2, art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 1999 r., nr V/37/99, uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] września 1999 r., nr XII/186/99 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odwołanie uzasadnił tym, że organ I instancji uznał skargę o wznowienie postępowania za nieuzasadnioną, a wyszły na jaw nowe okoliczności, które istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, tj. uchwały Rady Miejskiej, z których wynika, że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich nie był upoważniony do wydania zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Administracyjne rozpatrując niniejsze odwołanie stwierdziło, że w dniu [...] września 2004 r. P. S. prowadzący działalność pod firmą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" wniósł do Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich pismo nazwane "skargą" na decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] dotyczącą odmowy udzielenia zezwolenia na budowę tymczasowego kiosku handlowego w pasie drogowym ul. W. Wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Pismem z dnia [...] października 2004 r., Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich, znak [...], odniósł się do merytorycznych zarzutów zawartych w skardze strony i wyjaśnił, że sprawa rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., zaskarżona przez stronę, była rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] marca utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Pismem z dnia [...] listopada 2004 r., znak [...] Dyrektor Zarządu Dróg przekazał odwołanie strony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postępowanie odwoławcze należało umorzyć z przyczyn określonych w art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącym, że gdy postępowanie odwoławcze stanie się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jak wynika z przeprowadzonego postępowania, organ I instancji nie wydał decyzji, która mogłaby być rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Pismo z dnia [...] października 2004 r., nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Słusznie zauważył organ administracji, że sprawa w ostatniej instancji była przedmiotem rozpatrywania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w dniu [...] marca 2004 r. wydało decyzję nr [...]. W sprawie tej decyzji zostało wznowione postępowanie na wniosek strony. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich nie był władny w tej sprawie wydać na tym etapie żadnych decyzji. Na wyżej wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. oraz naruszenie art. 383 k.p.c. W uzasadnieniu skargi podał, iż w odpowiedzi na jego skargę o wznowienie postępowania Zarząd Dróg Miejskich wydał pismo z dnia [...] października, które nie było decyzją ani postanowieniem, czym naruszył przepis art. 149 k.p.a. Jako, że organ administracji obowiązany jest postępować zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego winien w sposób prawem przewidziany załatwić sprawę skargi o wznowienie postępowania. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z kolei nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 dotyczącego prawidłowej budowy aktu administracyjnego. Ponadto organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego w tej sprawie i błędnie orzekł, iż sprawa nie należy do kompetencji organów administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz informując o sposobie załatwienia wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przede wszystkim należy podnieść, iż w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c) powołanej ustawy, sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, z przyczyn wziętych pod uwagę przez sąd z urzędu. Na wstępie należy podnieść, że rozpoznając sprawę ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odwołania wniesionego od pisma Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2004 r., sąd jest obowiązany, w myśl cytowanego wcześniej art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poddać ocenie wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji o umorzeniu. Nie może natomiast przeprowadzić merytorycznej kontroli decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na budowę tymczasowego kiosku w pasie drogowym przy ul. W. w C., ponieważ taką kontrolą wykroczyłby poza granice sprawy. Mając na uwadze stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że P. S. pismem z dnia [...] września 2004 r. złożył "skargę o wznowienie postępowania" jednocześnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i do Zarządu Dróg Miejskich. W "skardze" tej wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] marca 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2004 r.. W odpowiedzi na powyższe pismo Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. wznowiło postępowanie w tej sprawie i postępowanie to, jak wynika z akt sprawy, toczy się do tej pory. Nie jest ono jednak przedmiotem rozpoznania przez sąd w niniejszej sprawie. Z kolei Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich, nie będąc kompetentnym do merytorycznego załatwienia wniosku, odpowiedział skarżącemu (jakkolwiek nie był do tego zobowiązany) pismem z dnia [...] października 2004 r. na zarzuty przedstawione w niniejszej skardze. Mając na uwadze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 148 § 1, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Podstawy wznowienia określa art. 145 § 1 k.p.a.. Zgodnie z art. 149 § 1 i art. 150 § 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, a organem właściwym do jego wydania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W niniejszej sprawie organem właściwym do wydania tegoż postanowienia (orzekającym wcześniej w ostatniej instancji) było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Natomiast Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich, będący organem orzekającym w I instancji, nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania czy decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Na "skargę o wznowienia postępowania" mógł jedynie zareagować pismem, co też uczynił. Na to pismo Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2004 r. skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Rozpatrując sprawę w wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] umorzyło postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. I teraz, oceniając zgodność z prawem powyższej decyzji, należy stwierdzić, iż zapadła ona z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 i 2 odwołanie przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a właściwym do rozpoznania odwołania jest organ wyższego stopnia, zaś sama decyzja jest aktem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącym postępowanie w danej instancji. Pismo Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2004 r. nie jest decyzją, a co za tym idzie, nie przysługuje od niego odwołanie. I dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane było wydać w trybie art. 134 k.p.a. ostateczne z mocy prawa postanowienie o niedopuszczalności odwołania, a nie decyzję o umorzeniu postępowania, jak uczyniło to w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.