III SA/Lu 63/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. I. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K. I. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w dniu [...] maja 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek K. I. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych oraz płatności do owoców miękkich (OM). Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w wysokości 10.992,59 zł. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji wydał w dniu [...] lipca 2012 r. decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w wysokości 940,38 zł. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł, że przeprowadzona przez organ I instancji kontrola administracyjna wniosku K. I., w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działek rolnych. W przypadku jednolitej płatności obszarowej (JPO), biorąc pod uwagę system informacji geograficznej powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej, jako uprawniona do płatności JPO wyniosła 13,69 ha, a we wniosku strona zadeklarowała powierzchnię - 16,48 ha. Różnica wyniosła 2,79 ha, co stanowi 20,3798 % powierzchni stwierdzonej, w stosunku do powierzchni deklarowanej. Organ podniósł, że w myśl art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz. 65 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem nr 1122/2009), jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Mając na uwadze, że stwierdzona różnica przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru odmówiono przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO). Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej jako ustawa o płatnościach) rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające. Zatem odmowa przyznania jednolitej płatności obszarowej skutkuje odmową przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych na rok 2010. Podobnie, zgodnie z art. 7 ust. 2b pkt 1 ustawy o płatnościach - płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych przysługuje rolnikowi do powierzchni, do której została przyznana jednolita płatność obszarowa. Zatem odmowa przyznania jednolitej płatności obszarowej skutkuje odmową przyznania płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych na rok 2010. W pozostałym zakresie, tj. przyznania płatności z tytułu owoców miękkich (OM) przyznano ww. płatność w prawidłowej wysokości oraz zgodnie z żądaniem strony, tj. do powierzchni 0,59 ha. Skargę sądową na powyższą decyzję złożył K. I., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniósł, że dokonał korekty wniosku zgodnie z uwagami pracownika ARiMR, uwzględniając PEG. Korekta nie dotyczyła działki nr [...]. Skarżący był przekonany, że skoro dokonano już weryfikacji dokumentów dotyczących powierzchni deklarowanych działek, tym samym uznano, że powierzchnie wykazane we wniosku są prawidłowe. W lipcu 2012 r., ARiMR w Kraśniku dokonała powtórnej weryfikacji złożonych dokumentów. Nie przeprowadzono jednak kontroli na miejscu, która stwierdzałaby rzeczywisty stan faktyczny. W decyzji skorygowano powierzchnię poszczególnych działek o minimalne różnice sięgające 0,01 ha do 0,07 ha. Z niezrozumiałych względów, wykluczono z dopłat powierzchnię działki nr [...]. Organ odwoławczy nie uzasadnił swego stanowiska odnośnie działki rolnej S, składającej się z działek nr nr [...] o powierzchni 3,81 ha, a szczególnie działki nr [...] o powierzchni całkowitej 2,57 ha. Uznanie powierzchni 0,39 ha nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Na działce nr [...] rośnie stary sad jabłoniowy, prowadzony ekologicznie, metodą ekstensywną. Uprawa ta prowadzona jest w dobrej kulturze rolnej. Organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, powielając stanowisko I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego wykonany został ponowny pomiar powierzchni spornych działek ewidencyjnych, w tym m.in. [...], mający na celu ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach ewidencyjnych, na których znajduje się działka rolna S. Wyniki pomiaru potwierdziły prawidłowość ustaleń organu I instancji odnośnie ww. działek ewidencyjnych. Pomiary zostały wykonane na podstawie ortofotomapy (będącej elementem systemu LPIS), która stanowi podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ona ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości, jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni tzw. rzucie ortogonalnym. Charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25m do 0,5m, co zapewnia dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu. Ortofotomapy działek ewidencyjnych prezentują w sposób rzeczywisty i czytelny stan pokrycia oraz zagospodarowania terenu. W przypadku pomiaru na ortofotomapie nie występuje błąd tolerancji pomiaru, skutkiem czego pomiar ten jest bardziej dokładny, niż pomiar wykonany w terenie za pomocą GPS. Sąd, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie dotyczył stwierdzonej przez organ powierzchni działek kwalifikujących się do przyznania wnioskowanych płatności, która zdaniem organów była mniejsza od zadeklarowanej i prowadziła w konsekwencji do odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych. Organy orzekające uznały, że powierzchnia działek zadeklarowanych we wniosku wynosi 16,48 ha, zaś powierzchnia działek zakwalifikowanych do płatności wynosiła 13,69 ha. Różnica między tymi powierzchniami wynosi 2,79 ha, co stanowi 20,3798 % i uzasadnia odmowę przyznania pomocy obszarowej na podstawie art. 58 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi organów weryfikujących uprawnienia do płatności, prawidłowo ustalony stan faktyczny powinien być rezultatem uwzględnienia wszystkich dostępnych środków dowodowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Na mocy przepisu art. 3 ust. 2 i 3 omawianej ustawy, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym m.in. płatności JPO i UPO niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone, w szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów postanowiono (art. 3 ust. 3), że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jednak równocześnie w powołanych przepisach ustawodawca nakazuje organom stanie na straży praworządności, wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz, na żądanie stron udzielanie im niezbędnych informacji i zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu. Obowiązek respektowania reguł praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że zgromadzony materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na rzeczowe odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Najważniejszym aspektem rozpatrywanej sprawy jest ustalenie czy dane z bazy referencyjnej systemu LPIS, w oparciu o które wydano rozstrzygnięcie są na tyle wystarczającym dowodem, aby zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu decyzji w sprawie przyznania płatności na rok 2010. Analiza akt administracyjnych, nie pozwala na przyjęcie tak postawionej hipotezy. Prawidłowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, wiążące się z właściwym zastosowaniem konkretnej normy materialnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w myśl zasad określonych w przepisach art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Odzwierciedlenie owych zasad powinno znaleźć ujście w uzasadnieniu decyzji sporządzonym po myśli art. 107 § 3 k.p.a. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że zapadła ona z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania. Odnotować należy sprzeczności zawarte w materiale dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych, na które nie zwrócił uwagi organ odwoławczy. W raporcie z kontroli administracyjnej przeprowadzonej w dniu 25 lipca 2012 r. organ dokonał wykluczeń m.in. działki P o nr [...] oraz dużej powierzchni działki rolnej S składającej się z działek nr nr [...]. W porównaniu do raportu z kontroli administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r., zwiększono wykluczenia w stosunku do działki nr [...] z 0,01 ha do 0,11 ha, a w stosunku do działek nr [...] z 0,19 do 1,93 ha. Działanie organów obu instancji nie zasługują na aprobatę, z uwagi na ewidentne naruszenia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji nr [...] wydanej w dniu [...] kwietnia 2012 r. z upoważnienia Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, powodem stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2010 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR było stwierdzenie, że w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] organ nie zastosował ustalonej dla tej działki PEG (powierzchni ewidencyjno-gospodarczej), (...) co stanowi rażące naruszenie prawa (...) i tym samym ma wpływ na wysokość przyznanych płatności". W motywach decyzji nie ma natomiast mowy o zakwestionowaniu powierzchni innych działek, a w szczególności działki nr [...], co "uśpiło czujność" K. I., który nie składał od niej odwołania. Tymczasem wyeliminowanie z obrotu prawnego pierwotnej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. otworzyło drogę do zupełnie nowych ustaleń odnoszących się nie tylko do działki nr [...], ale również do innych działek. W demokratycznym państwie prawa nie godzi się, by raz po raz prowadzić postępowanie w różnych trybach, których wyniki wykazują zasadnicze różnice w zakresie powierzchni działek zakwalifikowanych do płatności. Zauważyć trzeba, że kontrola administracyjna, której ustalenia stanowiły podstawę wydania decyzji w I instancji została przeprowadzona w dniu [...] lipca 2012 r. Wbrew dyspozycji art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach nie umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a następnego dnia po przeprowadzeniu kontroli wydano decyzję. W złożonym odwołaniu skarżący zakwestionował ustalenia dotyczące działek P i R oraz S (działka nr [...]). W motywach zaskarżonej decyzji brakuje należytego uzasadnienia odnośnie rodzaju wykrytych nieprawidłowości na działkach zgłoszonych do płatności, a w szczególności na działce rolnej S, składającej się z działek nr nr [...]. Niewiadomo, na czym polegały te nieprawidłowości i dlaczego zdyskwalifikowano dużą powierzchnię gruntów. Nie zostało wyjaśnione, czy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynika z wykluczenia obszaru zadrzewionego (zakrzaczonego), czy z wadliwego określenia przebiegu granicy działek, czy też z innych względów. W aktach administracyjnych nie ma szkiców kontrolnych działek sporządzonych na wydrukach ortofotomapy, które pozwoliłyby na ujawnienie określonych nieprawidłowości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań normatywnych, koncentrując się na rozważaniach dotyczących mocy i znaczenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), wykorzystywanego w kontroli administracyjnej kwalifikowalności wniosków o pomoc obszarową, ze wskazaniem na jego szczególną dokładność i wykorzystywanie narzędzi informatycznych. Poczynione wyjaśnienia nie korelują z głównym problemem sprawy na tle niewyjaśnionego stanowiska organu o powodach wykluczenia znacznej powierzchni działki nr [...], jako kwalifikującej się do objęcia płatnościami w ramach systemów wsparcie bezpośredniego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że dane zawarte w systemie identyfikacji działek rolnych, tzw. system LPIS może stanowić podstawę do oceny czy określone działki kwalifikują się do przyznania płatności, jednakże nie oznacza to, że owe dane nie podlegają weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie. Wręcz przeciwnie, jak każdy dowód w sprawie powinny być oceniane przez organ, a w sytuacji, gdy nie odpowiadają stanowi faktycznemu, powinny zostać odpowiednio zmodyfikowane. Podkreślić należy, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią zatwierdzoną może zostać ustalona zarówno w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu, jak i kontroli administracyjnej, dla której potrzeb wykorzystuje się techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS), polegające na ortoodwzorowaniu lotniczym lub satelitarnym, zaś wyniki ustalone w drodze jednego lub drugiego rodzaju kontroli mają znaczenie równoprawne (zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1069/08, LEX nr 561829). Brak rzeczowych ustaleń, co do przyczyn wykluczenia z płatności JPO powierzchni 2,79 ha, z czego tylko z działki S wykluczono powierzchnię 1,93 ha powoduje, że zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądu. Raport z kontroli stanowił podstawę ustalenia, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez wnioskodawcę, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli wynosi 20,3795 %, co oznacza, że powyższe wyliczenie mieści się w granicy błędu statystycznego. Poza tym nie podano w jaki sposób dokonano wyliczenia owej różnicy. Gdyby stwierdzona różnica wynosiła 20 % lub mniej, wówczas nie byłoby podstaw do stosowania art. 58 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 7 ust. 2 i art. 7 ust. 2b pkt 1 ustawy o płatnościach w brzmieniu obowiązującym w 2010 r. Budzi również wątpliwości, na ile wiarygodne są dane uzyskane na podstawie ortofotomapy ze zdjęć, które zostały wykonane w dniu [...] kwietnia 2009 r. (por. informacje – k. 100; 88-90 akt administracyjnych), podczas gdy w przedmiotowej sprawie chodziło o ustalenie stanu faktycznego dotyczącego działek zadeklarowanych przez skarżącego w roku 2010. Skoro zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę należy uwzględnić wskazania sądu oraz uzupełnić materiał dowodowy o wydruki z ortofotomapy. Charakter sprawy wymaga również przeprowadzenia kontroli na miejscu. Przy czym organ odwoławczy rozważy, czy z uwagi na zakres sprawy wymagający wyjaśnienia oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania – uchylić zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.), czy też po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 136 k.p.a. – wydać jedną z właściwych decyzji przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a.