III SA/Lu 639/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2013 r., nr[...] w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], Starosta Ł. zatwierdził z urzędu zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów obrębu K., gm. S. W uzasadnieniu organ powołał się na wykonaną modernizację ewidencji gruntów, w wyniku której dokonano weryfikacji klasyfikacji gleboznawczej uaktualnionych użytków gruntowych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. W., zaskarżając ją w zakresie uznania części działki o nr ewid. [...] o pow. 2,36 ha położonej w miejscowości K. za grunt leśny. Podniosła, że wskazana część działki stanowi w rzeczywistości grunt orny, od kilku lat nieuprawiany i jedynie częściowo porośnięty samosiejkami, przez co nie może być uznany za las. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwołał się do ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12 poz. 59 ze zm.), w świetle której lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym lub przejściowo jej pozbawiony. Ponadto grunt ten musi spełniać jeden z warunków: być przeznaczony do produkcji leśnej; stanowić rezerwat przyrody lub wchodzić w skład parku narodowego; być wpisany do rejestru zabytków. Umieszczane w ewidencji gruntów klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, dla powszechnej ewidencji gruntów i budynków, przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las", wiążące znaczenie mają ustalenia planów urządzenia lasów i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące ich granic i powierzchni. Dlatego też nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które nie wynikają z planu urządzenia danego lasu. Przepis ten należy uznać za nadrzędny w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków, co znajduje uzasadnienie w treści art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie organ wskazał, że zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczące powierzchni i granic lasów nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Plan urządzania lasu zawiera, bowiem nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o lasach). Plan urządzenia lasu jest podstawowym dokumentem na podstawie, którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem. Lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach może być także grunt pozbawiony drzew i krzewów oraz runa leśnego. Grunt taki stanowi jednak las, o ile zostanie objęty planem urządzenia lasu i na tej podstawie został oznaczony symbolem "Ls" w ewidencji gruntów i budynków. Sporna działka nr [...] została objęta planem urządzania lasów przez L. Sp. z o. o w W. w dniu 20 kwietnia 2002 r. Uproszczony Plan Urządzania Lasu zatwierdzony został zarządzeniem nr 201 Wojewody Lubelskiego z dnia 25 listopada 2012 r. [powinno być: 2002 r.], na okres od 1 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2012 r. Dane te zostały wykorzystane przez wykonawcę prac modernizacyjnych Przedsiębiorstwo [...] L. w S. w zakresie aktualizacji użytków gruntowych oraz klasyfikacji zmienionych użytków. Klasyfikator gruntów dokonał odkrywki pośród roli przy lesie IV charakteryzującej kontur klasyfikacyjny na podstawie, której określił użytek, klasę typ i gatunek gleby jako Ls-IV -A-f. Ewidencja gruntów jest jedynie zbiorem informacji odzwierciedlającym dane wynikające z przedłożonych organowi dokumentów. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy podstawą do ujawnienia lasu oznaczonego jako Ls IV był Uproszczony Plan Urządzania Lasu jak również dokumentacja sporządzona przez klasyfikatora. Organ prowadzący ewidencję ujawnił w operacie ewidencyjnym stan, jaki wynikał z przedłożonej dokumentacji, spełniającej wymogi określone prawem. W skardze do sądu administracyjnego B. W. podniosła zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego oraz rozdziału IV ustawy o lasach z 1991 r. poprzez ich niewłaściwą interpretację. W uzasadnieniu podniosła, że organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko powołał się na okoliczności, które zaistniały później niż decyzja wydana przez Starostę Ł. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że plan urządzenia lasu został sporządzony 20 kwietnia 2002 r. a zatwierdzony zarządzeniem Wojewody L. z dnia 25 listopada 2012 r. Starosta Ł. nie mógł w swojej decyzji ujawnić stanu prawnego dotyczącego lasu, skoro prace związane z planem urządzenia lasu nie były ukończone a nawet zatwierdzone przez Wojewodę. W dalszej kolejności skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że o fakcie wyłożenia projektu uproszczonego planu lasu właściciele lasu powinni być powiadomieni pisemnie. Skarżąca nigdy nie została powiadomiona o wyłożeniu projektu planu urządzenia lasu dla wsi K. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności). Przedmiotem badanej sprawy jest żądanie dokonania zmiany w operacie ewidencji i budynków, zatem dla uporządkowania dalszego wywodu należy przedstawić podstawowe zasady prawne funkcjonowania ewidencji i wprowadzania w niej zmian. Z przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287, ze zm.; dalej jako: P.g.k.) wynika, że ewidencja gruntów i budynków pełni rolę urzędowego, publicznego rejestru zawierającego podstawowe informacje o gruntach i budynkach (art. 20). Charakter ewidencji wskazuje na to, że rolą starosty, jako organu ewidencyjnego nie jest rozstrzyganie sporów prawnych dotyczących nieruchomości, lecz jedynie wprowadzanie do ewidencji aktualnych informacji wynikających z dokumentów mających odpowiednią moc prawną (§ 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; Dz. U. Nr 38, poz. 454). Wprowadzanie zmian do ewidencji odbywa się przede wszystkim na podstawie informacji zawartych w dokumentach przedstawianych bądź to przez osoby zgłaszające zmiany w ewidencji (art. 22 ust. 2 P.g.k.), bądź właściwe organy, sądy lub kancelarie notarialne (art. 23 P.g.k.). Istnieje również możliwość przeprowadzenia modernizacji ewidencji z urzędu (art. 24a i nast. P.g.k.), co miało miejsce w badanej sprawie. W takiej sytuacji starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Przygotowany w trakcie prac modernizacyjnych projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. Informacje o wyłożeniu projektu operatu podawane są na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, a także ogłaszane w prasie o zasięgu krajowym. W okresie wyłożenia projektu możliwe jest zgłaszanie uwag do danych ujawnionych w projekcie, o których to uwagach rozstrzyga się po upływie terminu wyłożenia projektu. Po upływie terminu wyłożenia projektu staje się on operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Spór prawny w badanej sprawie dotyczy zasadności dokonania zmian w ewidencji w zakresie klasyfikacji gleboznawczej będącej własnością skarżącej działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości K. Zmiana polegała na uznaniu przez organy ewidencyjne jej części za grunt leśny, podczas gdy skarżąca twierdzi, że działka stanowi grunt orny, od kilku lat nieuprawiany. Podstawą wprowadzenia zmian była przeprowadzona modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków. Procedurę dokonywania zmian w klasyfikacji gleboznawczej gruntów oprócz ogólnych przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków regulują również odrębne akty wykonawcze. W dacie wydawania decyzji przez organ I instancji było to rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97, ze zm.), zastąpione obecnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246). Zarówno stare, jak i nowe rozporządzenie przewidują podobna procedurę, na która składają się: zawiadomienie o przeprowadzeniu klasyfikacji, wykonania czynności klasyfikacyjnych i opracowanie projektu klasyfikacji, wnoszenie i rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu oraz jego zatwierdzenie (§§ 3-8 rozporządzenia z 1956 r., §§ 6-11 rozporządzenia z 2012 r.). Kluczowe znaczenie dla badanej sprawy ma art. 20 ust. 3a P.g.k., zgodnie z którym ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach W ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Z przepisów tych wynika, że przesądzające znaczenie dla wpisów w ewidencji w przypadku gruntów stanowiących las w rozumieniu ustawy o lasach stanowią dokumenty wydawane w oparciu o tą ustawę, czyli plan urządzenia lasu i uproszczony plan urządzenia lasu. W badanej sprawie organy ewidencyjne powołują się na fakt, że konieczność wprowadzenia zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów uzasadnia fakt, że działka skarżącej znajduje się na obszarze objętym planem urządzenia lasu. Uproszczony plan zarządzenia lasu dla tego terenu został zatwierdzony zarządzeniem nr 201 Wojewody Lubelskiego z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie zatwierdzenia uproszczonych planów urządzenia lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa, położonych na terenie gminy Stanin, powiat łukowski (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2002 r., nr 151, poz. 3470). Plan urządzenia lasu stał się główną podstawą dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie klasyfikacji gleboznawczej gruntów. Znajdujące się w aktach administracyjnych fragmenty uproszczonego planu urządzenia lasu wskazują wyraźnie na istniejące rozbieżności między stanem faktycznym na spornej działce a danymi uwidocznionymi w ewidencji gruntów. Według stanu na gruncie działka nr [...] stanowi las (oznaczenie: Ls) – porośnięta jest brzozami. Ustalenia te potwierdzają inne materiały znajdujące się w aktach sprawy: dokumentacja odkrywki kontrolnej, dokonanej przez klasyfikatora gruntów (k. 32 akt adm.) oraz dokumentacja fotograficzna (k. 25). Z wyjaśnień podmiotu dokonującego modernizacji ewidencji – spółki L. sp. z o.o. wynika,. że w chwili klasyfikacji teren działki był porośnięty brzoza brodawkowatą w wieku około 15 lat, "brak widocznych zabiegów pielęgnacyjnych w podszycie naturalna sukcesja sosny zwyczajnej i dębu bezszypułkowego". Powyższym argumentom i dokumentom skarżąca przeciwstawia jedynie gołosłowne twierdzenie, że sporna działka stanowi grunt rolny, od kilku lat nieuprawiany. Tego typu twierdzenia nie mogą skutecznie podważyć dowodów w postaci dokumentów urzędowych (uproszczony plan sporządzenia lasu) oraz innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, potwierdzających prawidłowość ustaleń organów ewidencyjnych. Nie mają znaczenia w sprawie podnoszone w skardze zarzuty dotyczące wadliwości uzasadnienia decyzji organu I instancji polegające na braku odniesienia się w ogóle do ustawy o lasach. Przedmiotem oceny sądu jest przede wszystkim decyzja organu odwoławczego, jako przedmiot skargi do sądu. Decyzji tej nie sposób postawić zarzutów wadliwego uzasadnienia, skoro wyczerpująco analizuje ona wszystkie istotne w sprawie elementy stanu faktycznego i prawnego. Zbyt skromne uzasadnienie decyzji organu I instancji nie może stanowić argumentu przesądzającego o wadliwości decyzji organu odwoławczego. Podnoszony w skardze argument, jakoby organ odwoławczy powołał się na okoliczności, które zaistniały później niż decyzja wydana przez Starostę Ł. opiera się na nieporozumieniu wywołanym błędem pisarskim w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Rzeczywiście organ odwoławczy podał, że uproszczony plan urządzenia lasu został zatwierdzony zarządzeniem Wojewody z 2012 r., jest to jednak oczywista omyłka – chodzi o rok 2002. Nie mogą mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji podnoszone w skardze zastrzeżenia dotyczące nieprawidłowości proceduralnych przy przygotowaniu uproszczonego planu urządzenia lasu (zastrzeżenia dotyczące braku indywidualnych zawiadomień o wyłożeniu projektu planu). Argumenty te dotyczą zupełnie innego aktu, choć oczywiście związanego pośrednio z zaskarżoną decyzją. Jeżeli strona kwestionuje zgodność z prawem zarządzenia Wojewody z 25 listopada 2002 r. powinna wnieść skargę na ten akt. Sąd nie może badać jego legalności w niniejszym postępowaniu, wykraczałby bowiem poza granice sprawy, która dotyczy oceny zgodności z prawem decyzji o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Nie pozwalają na to przepisy obowiązującej procedury sadowoadministracyjnej. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).