III SA/Lu 639/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Referent Paulina Rolińska-Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia 31 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy uchwałą nr [...] z dnia 31 października 2025 r. na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 oraz § 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2025 r., poz. 365) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy J. K. z powodu naruszenia ustawowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Podstawą podjęcia uchwały było ustalenie, że radny J. K. (dalej jako "skarżący"), będąc pełnomocnikiem swojej córki, prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, naruszył zakaz określony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśniono, że M. K. – córka skarżącego złożyła do Wojewody Lubelskiego skargę na nieetyczne i naruszające dobre imię jej ojca zachowanie Przewodniczącego Rady Gminy Łukasza D., podczas jednej z sesji Rady. W treści skargi wskazała również, że prowadzi gospodarstwo rolne od 2005 r. i dzierżawiła zabudowaną działkę gminną w S. . Oświadczyła, że jej ojciec nie miał wiedzy na temat zakupu przez nią działki gminnej i nie brał w tym udziału, jedynie na jej prośbę dowiadywał się, czy będzie możliwość zakupu działki uprzednio dzierżawionej przez nią, co ma prawo czynić w jej imieniu, ponieważ od 2009 r. posiada pełnomocnictwo notarialne do reprezentowania jej przed organami administracyjnymi. W związku z treścią skargi Przewodniczący Rady Gminy skierował do Wojewody Lubelskiego pismo z wnioskiem o wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego J. K.. W odpowiedzi Wojewoda wyjaśnił, że to rada gminy, jako organ stanowiący ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sprawach dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego. Podczas sesji Rady Gminy w dniu 24 września 2025 r. poinformowano radnych, w tym skarżącego o możliwości naruszenia zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na stawiane zarzuty naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy skarżący w piśmie z dnia 16 października 2025 r. wyjaśnił, że nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek ani wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy T., w której uzyskał mandat radnego. Wskazał, iż posiada własne gospodarstwo rolne, o którym informował w składanych corocznie oświadczeniach majątkowych oraz że nie korzysta z mienia komunalnego gminy w ramach jakiejkolwiek działalności. Zdaniem skarżącego wykorzystywanie mienia gminnego musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą, a w jego przypadku brak jest faktycznego, rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej, co wyklucza możliwość uznania, iż doszło do naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wyjaśnił również, iż posiada notarialne pełnomocnictwo udzielone przez córkę wyłącznie w zakresie reprezentowania jej podczas nieobecności przed organami administracyjnymi oraz w sprawach nabywania nieruchomości, jednak nie brał udziału w żadnych czynnościach administracyjnych ani prawnych związanych z prowadzeniem przez córkę gospodarstwa rolnego. Wskazał, że jego córka samodzielnie prowadzi swoją działalność rolniczą, a on nie uczestniczy w podejmowaniu przez nią decyzji ani nie uzyskuje z tego tytułu jakichkolwiek korzyści. Rada Gminy ustaliła nadto, że z rejestru REGON wynika, że działalność rolnicza M. K. została zarejestrowana w 2005 r. i jest prowadzona pod adresem, który jest tożsamy z miejscem zamieszkania J. K.. Działalność ta obejmuje produkcję roślinną, hodowlaną oraz gospodarowanie nieruchomościami rolnymi. Natomiast z informacji o wynikach przetargu z dnia 2 lipca 2025 r. wynikało, że córka skarżącego nabyła od Gminy T. działkę nr [...] o powierzchni 0,1121 ha położoną w miejscowości S. w drodze przetargu nieograniczonego. Działka ta wcześniej stanowiła mienie komunalne i była dzierżawiona w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, co potwierdziła córka radnego w swojej skardze. Rada Gminy wyjaśniła również, że J. K. nie przedłożył kopii pełnomocnictwa notarialnego, jednak w świetle zgromadzonych dowodów ustalono, że w ramach działalności gospodarczej zarejestrowanej formalnie i prowadzonej w miejscu zamieszkania skarżącego, jego córka faktycznie korzystała z mienia komunalnego Gminy T. (dzierżawa i nabycie działki gminnej), a radny, posiadając pełnomocnictwo, miał realny i formalny wpływ na prowadzenie tej działalności. Taka sytuacja wypełnia przesłanki naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który ustanawia zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat, jak również zakaz zarządzania taką działalnością lub bycia jej przedstawicielem czy pełnomocnikiem. Uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego została przegłosowana na sesji Rady Gminy w dniu dzień 31 października 2025 r., natomiast w dniu 4 listopada 2025 r. Przewodniczący Rady Gminy doręczył skarżącemu przedmiotową uchwałę. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – z zachowaniem 7 dniowego terminu wynikającego z art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 31 października 2025 r. stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. a. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: i. błędnym uznaniu, że samą formalną, jednostronną czynnością prawną (udzielenie pełnomocnictwa), można pozbawić radnego mandatu wobec rzekomego naruszenia w ten sposób art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; ii. przyjęciu, że radny prowadzi działalność gospodarczą, podczas gdy w rzeczywistości działalność (i to nie gospodarczą, a rolniczą), prowadzi jego dorosła córka M. K., jako samodzielny podmiot; iii. bezpodstawnym przyjęciu, że sam fakt posiadania przez radnego ogólnego pełnomocnictwa notarialnego od członka rodziny (córki), prowadzącego działalność rolniczą (a nie gospodarczą), jest tożsamy z "zarządzaniem tą działalnością" lub "byciem przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności", nawet w sytuacji, gdy radny faktycznie nie wykonał nawet jednej czynności objętej tym pełnomocnictwem w relacji z mieniem komunalnym gminy; iv. uznaniu, że nabycie nieruchomości komunalnej w drodze transparentnego przetargu publicznego przez córkę radnego stanowi "wykorzystywanie mienia komunalnego" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy, co stanowi przejaw nieprawidłowej wykładni pojęcia wykorzystania mienia; b. art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, a w szczególności brak jest naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego przez radnego; c. naruszenie zasady proporcjonalności i ultima ratio poprzez zastosowanie najsurowszej sankcji – pozbawienia mandatu, w sytuacji, gdy: i. brak jest dowodów na naruszenie zakazu ustawowego przez radnego; ii. wszelkie ewentualne wątpliwości interpretacyjne powinny być rozstrzygane na korzyść radnego sprawującego mandat przez 16 lat bez zarzutu; iii. radny w żaden sposób nie czerpał korzyści majątkowych ani nie nadużył swojej pozycji; iv. radny w żaden sposób nie uczestniczył faktycznie w działalności prowadzonej przez córkę; v. radny nie wykonał żadnej czynności wykorzystując przedmiotowe pełnomocnictwo; d. art. 7 Konstytucji RP oraz zasady praworządności poprzez działanie organu poza granicami prawa, polegające na arbitralnym i pozbawionym podstaw prawnych pozbawieniu radnego mandatu; e. art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego) oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa poprzez instrumentalne wykorzystanie przepisów prawa do realizacji celów politycznych, a nie do ochrony interesu publicznego; f. art. 32 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa) poprzez dyskryminację radnego i jego rodziny poprzez przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą członkowie rodzin radnych nie mogą korzystać z praw przysługujących innym mieszkańcom gminy (np. prawa do nabywania nieruchomości komunalnych w drodze przetargu); 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: a. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako "k.p.a.") poprzez: i. oparcie ustaleń faktycznych na "piśmie córki radnego"; ii. niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (naruszenie zasady prawdy obiektywnej), a w tym zaniechanie ustalenia czy, a jeżeli tak to jakie czynności radny rzekomo miał wykonać w imieniu córki; iii. zaniechanie poczynienia ustaleń w zakresie jakiego rodzaju działalność gospodarczą (a nie rolniczą), miała wykonywać rzekomo córka radnego; iv. oparcie kluczowych ustaleń faktycznych, dotyczących rzekomego działania radnego w imieniu córki, wyłącznie na treści jej skargi, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu i odmowie wiarygodności formalnego, pisemnego stanowiska złożonego przez samego skarżącego, w którym kategorycznie zaprzeczał on podejmowaniu jakichkolwiek działań zarządczych lub przedstawicielskich; v. niedopuszczenie do merytorycznej dyskusji - pisemne wyjaśnienia radnego zostały jedynie rozesłane do radnych na tablety, ale nie zostały uwzględnione w porządku obrad, nie były przedmiotem debaty, nie odniesiono się do przedstawionej w nich argumentacji; vi. brak możliwości skutecznego zaprzeczenia zarzutom - radny został postawiony w sytuacji, w której mimo złożenia szczegółowych wyjaśnień, nie miał realnej możliwości obrony swoich praw; vii. pominięcie stanowiska wyrażonego w piśmie radnego do wojewody lubelskiego wraz z oświadczeniem córki radnego, które nie zostały w żaden sposób wzięte pod uwagę przez radę gminy; viii. dowolną, a nie swobodną, ocenę dowodów polegającą na arbitralnym wybraniu jednego, wyrwanego z kontekstu i emocjonalnego fragmentu pisma, a świadomym zignorowaniu późniejszych, formalnych i kategorycznych wyjaśnień zarówno skarżącego, jak i samej autorki pierwszego pisma; Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Gminy w T. z dnia 31 października 2025 r. oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący zaprezentował szeroką argumentację prawną na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego). W takim przypadku przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień (art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego). Uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu radnego doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz komisarzowi wyborczemu (art. 383 § 4 Kodeksu wyborczego). Zakaz, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego ustanowiony został w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym radnego, jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje, mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 1999 r. sygn. akt K 30/98, OTK ZU 1999, Nr 5, poz. 103 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 13 kwietnia 1994 r. sygn. akt W 2/94, OTK 1994, nr I, poz. 21, uchwała z 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK 1994/1/21). Ideą przyświecającą rozwiązaniom antykorupcyjnym zawartą w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym w wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 530/15, z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 132/07). W orzecznictwie sądowadminictracyjnym podkreśla się, że postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, pomimo braku wyrażonego wprost obowiązku stosowania przepisów k.p.a., powinno być przeprowadzone w sposób wszechstronny i dogłębny – a to ze względu na określony w art. 7 Konstytucji RP konstytucyjny obowiązek władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę zaufania do państwa wywodzoną z demokratycznego państwa prawa. W procedurze wygaszania mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych, stosując normy określające przesłanki jego wygaśnięcia w określonym stanie faktycznym, trzeba mieć zawsze na uwadze, że wykładnia tych norm prowadząca w efekcie do utraty mandatu, a zwłaszcza swoisty rygoryzm procedury wygaszania mandatu, dotyczą nie tylko biernego prawa wyborczego radnego, ale również czynnego prawa wyborczego mieszkańców, gdyż akt wyborczy jest unicestwiany, w tym wypadku, uchwałą rady. Instytucja wygaśnięcia mandatu nie może zatem prowadzić do pochopnego i niezgodnego z prawem zniweczenia wartości podstawowej dla funkcjonowania społeczności lokalnej, jaką jest wybór członków organu stanowiącego w wyborach powszechnych, bezpośrednich i tajnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97, OTK ZU nr 6/1998, poz. 99, wyrok NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3229/14). Dlatego też w każdej sprawie należy uwzględniać, aby ingerencja w prawo wykonywania mandatu radnego pozostawało w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanowiono zakaz wprowadzony tym przepisem. W ocenie sądu, zaskarżona uchwała narusza zarówno konstytucyjną zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, orzekając o pozbawieniu skarżącego mandatu radnego w oparciu o art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, jak i art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem Rada Gminy nie wykazała w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący faktycznie wykorzystał mienie gminy będąc pełnomocnikiem swojej córki prowadzącej działalność rolniczą. W tym miejscu sąd zwraca jedynie uwagę, że niezasadne są zarzuty skargi kwestionujące możliwość uznania działalności rolniczej za działalność gospodarczą w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 1/07, NSA wyjaśnił, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej. Działalność gospodarczą jest działalnością zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Wszystkie te cechy ma prowadzenie gospodarstwa rolnego. W obowiązującym aktualnie stanie prawnym powyższa uchwała nie utraciła aktualności. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2025 r., poz. 1480) działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Prowadzenie gospodarstwa rolnego spełnia te cechy. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy jej przepisów nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Odnosząc ten przepis do treści uzasadnienia przywołanej uchwały, należy stwierdzić, że - pomimo zaistniałej zmiany prawa w stosunku do stanu istniejącego w dniu jej podjęcia - dokonane w art. 6 ust. 1 pkt 1 Prawa przedsiębiorców wyłączenie nie przesądza o tym, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą, lecz jedynie o tym, że działalność ta nie podlega określonym w Prawie przedsiębiorców regulacjom w zakresie podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej. Działalność wytwórcza w rolnictwie natomiast mieści się w definicji działalności gospodarczej. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, córka skarżącego od 2005 r. prowadzi działalność rolniczą obejmującą produkcję roślinną, hodowlaną oraz gospodarowanie nieruchomościami rolnymi. Działalność zarejestrowana jest w bazie REGON pod adresem, który jest tożsamy z miejscem zamieszkania radnego. Natomiast z dokumentu pn. "Informacja o wynikach przetargu" z dnia 2 lipca 2025 r. wynika, że córka radnego nabyła od Gminy T. nieruchomość położoną w miejscowości S. . Działka ta wcześniej stanowiła mienie komunalne i była dzierżawiona w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego o czym wspominała córka radnego w skardze. Z treści uchwały wynika nadto, że J. K. nie przedłożył kopii pełnomocnictwa notarialnego z dnia 20 listopada 2009 r., z którego jak wspominała córka wynika, że został umocowany przez nią do reprezentowania jej przed organami administracji publicznej i samorządowej w sprawach dotyczących prowadzonego gospodarstwa rolnego, nabywania i użytkowania nieruchomości, a także w zakresie składania oświadczeń woli w jej imieniu. W ocenie Rady Gminy córka radnego prowadząc działalność gospodarczą zarejestrowaną formalnie i prowadzoną w miejscu jego zamieszkania - faktycznie korzystała z mienia komunalnego Gminy T. (dzierżawa i nabycie działki gminnej), a radny, posiadając pełnomocnictwo, miał realny i formalny wpływ na prowadzenie tej działalności. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zaskarżonej uchwale, sąd stwierdza, że w zgromadzonym materiale dowodowym nie ma jakiegokolwiek potwierdzenia, że radny będąc pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności rolniczej swojej córki mógł naruszyć zakaz określony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W pierwszej kolejności sąd zwraca uwagę, że z oświadczeń samego skarżącego jak i jego córki nie wynika konkretna data udzielenia pełnomocnictwa oraz jego zakres. Natomiast w treści uzasadnienia uchwały wyraźnie podano, że "pełnomocnictwo notarialne jest z dnia 20 listopada 2009 r.", a jego zakres obejmuje "umocowanie do reprezentowania córki przed organami administracji publicznej i samorządowej w sprawach dotyczących prowadzonego gospodarstwa rolnego, nabywania i użytkowania nieruchomości, a także w zakresie składania oświadczeń woli w jej imieniu". Skoro w aktach sprawy nie znajduje się przedmiotowe pełnomocnictwo, to zawarte w zaskarżonej uchwale informacje o dacie jego sporządzenia oraz zakresie umocowania uchylają się od jakiejkolwiek kontroli. Innymi słowy nie jest możliwe zweryfikowanie prawdziwości ustaleń poczynionych przez Radę Gminy w tym zakresie. Obecny na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. Przewodniczący Rady Gminy – Ł. D. również nie był w stanie wyjaśnić dokładnie na podstawie jakich dowodów poczyniono tak szczegółowe ustalenia. Wprawdzie sam skarżący nie kwestionuje, że posiada stosowne notarialne pełnomocnictwo udzielone mu przez córkę, jednak konsekwentnie twierdzi, że nie występował w charakterze pełnomocnika swojej córki przed żadnymi organami. Rada Gminy także w tym zakresie nie poczyniła jakichkolwiek ustaleń, które potwierdziłyby, że rzeczywiście skarżący podejmował czynności prawne lub składał oświadczenia woli w imieniu swojej córki, a dotyczące prowadzonej przez nią działalności rolniczej z wykorzystanie mienia Gminy T.. Należy wyjaśnić, że dyspozycja przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje cztery rozłączne i niezależne od siebie stany faktyczne. Zakazane jest bowiem radnym po pierwsze prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek, po drugie prowadzenie działalności gospodarczej wspólnie z innymi osobami, po trzecie zarządzanie działalnością gospodarczą oraz po czwarte bycie przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej – z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. W odniesieniu do wszystkich wymienionych wyżej stanów faktycznych istotne jest przesądzenie rzeczywistego wykonywania określonych czynności, pozwalających na przyjęcie spełnienia określonej przesłanki. W orzecznictwie na tle art. 4 pkt 6 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2025 r., poz. 499) - który jest w swej istocie tożsamy z zakazem określonym w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - zaprezentowano pogląd, że skoro pełnomocnictwo jest jednostronną czynnością prawną, pełnomocnik jest tylko upoważniony, a nie zobowiązany do działania w imieniu mocodawcy. Może bowiem zdarzyć się, że osoba wskazana w dokumencie pełnomocnictwa jako pełnomocnik, nie będzie nawet miała wiedzy o powyższym. Okoliczność udzielenia pełnomocnictwa nie przesądza jeszcze, że umocowany reprezentował mocodawcę i podejmował w jego imieniu jakieś działania. Aby stwierdzić, czy pełnomocnik jest lub był aktywny i wykonywał faktycznie czynności objęte zakresem przedmiotowym pełnomocnictwa, organ musi te okoliczności wykazać odpowiednimi dowodami (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 maja 2019 r., III SA/Lu 110/19 oraz wyrok NSA z 11 stycznia 2024 r., III OSK 2580/22). Skoro Rada Gminy stwierdziła, że skarżący naruszył zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym będąc pełnomocnikiem swojej córki, prowadzącej działalność rolniczą, to powinna w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i zgromadzić odpowiednie dowody potwierdzające przyjętą tezę. Powyższa okoliczność nie została wystarczająco wyjaśniona i udokumentowana. Okoliczność udzielenia pełnomocnictwa nie przesądza jeszcze o tym, że umocowany reprezentował mocodawcę i podejmował w jego imieniu jakieś działania, a powyższe zdaniem sądu byłoby konieczne do przyjęcia, że została spełniona przesłanka z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z samego faktu udzielenie pełnomocnictwa nie wynika, czy skarżący wykonywał jakiekolwiek czynności objęte pełnomocnictwem. Zatem aby stwierdzić, czy pełnomocnik jest lub był aktywny i wykonywał faktycznie czynności objęte zakresem przedmiotowym pełnomocnictwa, organ musi te okoliczności wykazać odpowiednimi dowodami. Dlatego też, w ocenie sądu, jako chybione, w kontekście ustaleń faktycznych, należy uznać przyjęte przez Radę Gminy swoiste domniemanie, że już sam fakt posiadania pełnomocnictwa od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą czy rolniczą z wykorzystaniem mienia gminnego, niejako przesądza a priori o naruszeniu zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym sąd uznał zasadność zarzutów skargi odnoszących się do błędnego zastosowania w realiach sprawy przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na koniec podkreślenia wymaga, że przy wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne, sankcje, mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej. Zakaz rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających sankcje wobec jednostki, ma szczególne znaczenie w przypadku stosowania sankcji wygaśnięcia mandatu radnego, a to z uwagi na pierwszeństwo członków wspólnoty samorządowej w tworzeniu składu osobowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Norma ta, stanowiąca wyjątek od konstytucyjnej zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP), nie może być interpretowana rozszerzająco (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, WKP 2020. Jedynie na marginesie sąd zauważa, że zgodnie z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony uznać należy pogląd, zgodnie z którym termin ten ma charakter instrukcyjny. Upływ tego terminu nie pozbawia rady prawa do podjęcia stosownej uchwały (por. wyroki NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3444/18, z 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2420/15, z 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18, K. Czaplicki, K.w. Komentarz, WK 2018, t. 17 do art. 383). Z podanych względów, sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) orzekł, jak w sentencji wyroku.