III SA/Lu 64/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy referent Joanna Szopa, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta L., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L., wyraził zgodę na lokalizację części komisu samochodowego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej 835 – Al. [...] w L. – część działki nr 111. R. S. we wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. wniósł "o wyrażenie zgody na dzierżawę części działki nr 111 położonej przy Al. U. L. w L. w pasie drogi wojewódzkiej 835". Powyższy wniosek został uzupełniony przez skarżącego wnioskiem (bez daty) o zajęcie pasa drogowego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej 835 – Al. [...] w L. – część działki nr 111 pod komis samochodowy od 1 sierpnia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Zastępca Dyrektora Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta L. zezwolił skarżącemu na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w dniach od 1 sierpnia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w związku z użytkowaniem dodatkowych miejsc postojowych na potrzeby autokomisu. Jako podstawę prawą rozstrzygnięcia organ wskazał art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), dalej: ustawa o drogach publicznych. W piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że w sprawie właściwy był art. 22 ustawy o drogach publicznych i przepisy prawa cywilnego, brak było natomiast podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Skarżący podkreślił, że do 2010 r. część działki 111 dzierżawił na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2007 r. zawartej z Gminą L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu organ wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji ostatecznej. Organ zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji jako podstawę decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazał art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 40 ust. 2 ustawy stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy: 1) prowadzenia robót w psie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. W ocenie organu, odnoszącą się do stanu faktycznego podstawą prawną powinien być art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Organ stwierdził, że powyższe nie stanowi jednak o rażącym naruszeniu prawa, ponieważ ze wskazanych unormowań wynika, że każdorazowe umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zezwolenia. W ocenie Kolegium wobec parkingu dla samochodów prowadzonego przez skarżącego komisu samochodowego nie można zastosować przepisu art. 22 ustawy o drogach publicznych, ponieważ parking nie realizuje wskazanych we wspomnianym przepisie celów. Przepis art. 22 omawianej ustawy stanowi, że przedmiotem najmu, dzierżawy lub użyczenia na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej może być grunt znajdujący się w pasie drogi publicznej w sytuacji przeznaczenia go na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Parking skarżącego jest związany tylko i wyłącznie z prowadzoną działalnością gospodarczą o innym charakterze niż zarządzanie drogami lub potrzeby ruch drogowego. Parking nie obsługuje i nie zabezpiecza ruchu drogowego odbywającego się na sąsiedniej drodze publicznej. Organ podkreślił, że tylko w razie powiązania funkcjonowania parkingu z sąsiadującą drogą publiczną można byłoby uznać, że mógłby on być przedmiotem umowy zawartej na podstawie art. 22 ustawy o drogach publicznych z właścicielem gruntu – Gminą L. Podsumowując organ stwierdził, że parking wypełnia tylko i wyłącznie cel, o którym mowa w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy. W wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podkreślił, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dopatrywał się rażącego naruszenia prawa w tym, że w jego sprawie mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego. W ocenie skarżącego, organ nie odniósł się do tego zarzutu. Skarżący podniósł, że organ wszczynając postępowanie administracyjne w kierunku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego rażąco naruszył przepis art. 61 § 1 k.p.a. Podkreślił, że we wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. zwrócił się o wyrażenie zgody na dzierżawę działki nr 111. Organ błędnie potraktował jego wniosek jako wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącego, organ administracji w razie wątpliwości powinien wezwać stronę do sprecyzowania i uzupełnienia wniosku oraz pouczyć, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący podniósł również, że jego wniosek nie spełniał wymogu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, gdyż § 1 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie stanowi, że wnioskodawca przed zajęciem pasa drogowego składa wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie o wydzierżawienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, w którym wniósł o zajęcie pasa drogowego pod komis samochodowy. Skarżący we wniosku wskazał, że chodzi o część działki nr 111 przy Al. [...] w L. o powierzchni 300 m2 i wskazał planowany okres zajęcia pasa drogowego od 1 sierpnia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. Ponadto skarżący wniósł, aby opłaty za zajęcie pasa drogowego były naliczane miesięcznie. W ocenie organu, wniosek skarżącego spełniał warunki przewidziane w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. Organ wyjaśnił, że organ wydający zezwolenie nie traktował prośby z dnia [...] sierpnia 2010 r. o wydzierżawienie części działki nr 111 jako wniosku o zajęcie pasa drogowego, gdyż takim wnioskiem już dysponował. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, że fakt dzierżawienia przez skarżącego na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2007 r. od Gminy L. gruntów położonych na działkach nr 91/9, 91/11 i części działki nr 111 nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, ponieważ wspomniana umowa obowiązywała w okresie od [...] sierpnia 2007 r. do [...] lipca 2010 r. Nowa umowa z dnia [...] października 2010 r. nie obejmowała działki nr 111. Organ zwrócił uwagę, że uchwała nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie wydzierżawienia w trybie bezprzetargowym nieruchomości Gminy L., jako grunty Gminy L. przewidziane do zawarcia umowy dzierżawy z R. S. przewidywała tylko działki nr 91/9 i 91/11. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zaskarżonym decyzjom SKO w Lublinie zarzucił: 1) naruszenie art. 77 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego sprawy, poprzez pomniejszenie znaczenia części materiału dowodowego; 2) naruszenie art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego wyrażającej się w przyjęciu za udowodnioną tezę, że skarżący złożył formalny wniosek o zajęcie pasa drogowego pod komis samochodowy, podczas gdy w rzeczywistości złożył w dniu [...] sierpnia 2010 r. pismo o wyrażenie zgody na dzierżawę części działki nr 111, a następnie po telefonicznym wezwaniu na polecenie urzędnika Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta L. wypełnił druk wniosku bez daty o zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem obiektów budowlanych, ze wskazaniem art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 61 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. spowodowane naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a., a zwłaszcza art. 9 k.p.a., polegające na bezpodstawnym wszczęciu postępowania administracyjnego mimo braku żądania skarżącego, którego intencją było dalsze dzierżawienie zajmowanej działki stanowiącej część pasa drogowego, a nie uzyskanie decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego. Organ administracji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 9 k.p.a. oraz orzecznictwa sądów administracyjnych nie poinformował skarżącego o skutkach ewentualnej decyzji administracyjnej i nie ustalił ostatecznie rodzaju i charakteru żądania strony. W ocenie skarżącego organ administracji naruszył również art. 10 k.p.a. przez to, że przed wydaniem decyzji nie umożliwił skarżącemu jako stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym przypadku do załatwienia wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. o wydzierżawienie pasa drogowego – co doprowadziło do bezpodstawnego wydania decyzji administracyjnej, a konsekwencji do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. zwrócił się do Urzędu Miasta L. Wydział Dróg i Mostów o wyrażenie zgody na dalszą dzierżawę części działki nr 111, położonej w pasie drogowym. Na telefoniczne wezwanie i polecenie urzędnika Wydziału Dróg i Mostów wypełnił druk wniosku o zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem obiektów budowlanych ze wskazaniem art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Skarżący podkreślił, że nie żądał wszczęcia postępowania administracyjnego, a jedynie złożył pismo o wyrażenie zgody na dalszą dzierżawę działki. Skarżący zarzucił organowi, że nie przeprowadził merytorycznej kontroli pisma z dnia [...] sierpnia 2010 r., czym naruszył art. 7, 8 i 9 k.p.a. W ocenie skarżącego, organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie dopełnił również wynikającego z art. 10 k.p.a. obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Podsumowując skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym i podkreślił, że nie składał wniosku o zajęcie pasa drogowego (wniosek, na który powołuje się SKO dotyczy umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych, a nie wykorzystania pasa dla potrzeb komisu) i nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Zarzucił, że powoływany przez SKO wniosek nie posiadała daty, ani daty przyjęcia do urzędu potwierdzonej stosowną pieczęcią, co zdaniem skarżącego, jednoznacznie świadczy o braku wiarygodności tego dokumentu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych w skardze, organ stwierdził, że w istocie organ pierwszej instancji nie opatrzył wniosku skarżącego o zajęcie pasa drogowego datą wpływu, czym naruszył art. 61 § 3 k.p.a. Uchybienie to nie stawiło jednak rażącego naruszenia prawa uprawniającego do stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organ administracji prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w dniach od 1 sierpnia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w związku z użytkowaniem dodatkowych miejsc postojowych na potrzeby autokomisu, podnosząc, iż została ona wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi jeden z trybów nadzwyczajnych umożliwiających wzruszenie ostatecznej decyzji. Stanowi wyjątek od jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasady trwałości w czasie decyzji, ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona w art. 16 k.p.a. Przesłanki zastosowania trybu nadzwyczajnego należy interpretować zawężająco. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich wymienioną w pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a. jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 158 § 1 stanowi, że rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide wyroki NSA: z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt 1521/10, z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1381/10, z dnia września 2011 r., sygn. akt I OSK 1566/11 oraz wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94). Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (ust. 2). Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta L., skarżącemu wyrażono zgodę na lokalizację części komisu samochodowego w pasie drogi wojewódzkiej 835 – Al. [...] – część działki nr 111. Skarżący objął w dzierżawę grunt Gminy L. przy Al. [...], obejmujący działkę nr 91/9, 91/11 oraz część działki nr 111 z przeznaczeniem na komis samochodowy, od dnia [...] sierpnia 2007 r. do dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie umowy zawartej w dniu [...] czerwca 2007 r. Następnie skarżący złożył do Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta L. dwa wnioski. W pierwszym, z dnia [...] sierpnia 2010 r. (data wpływu do organu), wniósł o wydzierżawienie części działki nr 111 położonej przy Al. [...] w pasie drogowym drogi wojewódzkiej 835. W drugim zaś wniosku (bez daty), złożonym na urzędowym formularzu, zatytułowanym "wniosek o zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem obiektów budowlanych", domagał się od organu udostępnienia mu gruntu w pasie drogowym drogi wojewódzkiej 835 przy Al. [...] – część działki 111 pod komis samochodowy. Organ załatwił wniosek o zajęcie pasa drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. Na podstawie tej decyzji skarżący uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy Al. [...] w dniach od 1 sierpnia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w związku z użytkowaniem dodatkowych miejsc postojowych na potrzeby komisu. Decyzja zobowiązywała skarżącego do: 1) usytuowania miejsc postojowych zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...]; 2) zajęcia powierzchni 300 m2 terenu; 3) utrzymania czystości zajmowanego odcinka pasa drogowego i terenu przyległego; 4) przywrócenie pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności po likwidacji miejsc postojowych; 5) naprawy ewentualnych szkód spowodowanych prowadzoną działalnością; 6) terminowego i komisyjnego zwrotu terenu; 7) uiszczenia opłat za zajęcie pasa drogowego we wskazanej wysokości. Decyzja ta stała się ostateczna. Skarżący nie składał od niej odwołania, co oznacza, że nie miał do niej zastrzeżeń i akceptował warunki zajęcia pasa drogowego. Z treści decyzji wynika bezpośrednio, że skarżący wyraził zgodę na zajęcie pasa drogowego w przedziale czasowym od 1 sierpnia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. Decyzja zobowiązywała skarżącego po upływie tego terminu do przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności po likwidacji miejsc postojowych oraz terminowego i komisyjnego zwrotu terenu. Z akt sprawy wynika, że skarżący nadal zajmuje ten teren i obecnie kwestionuje legalność tej decyzji. W swoim wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. zawierającym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji podnosi, że organ wydał ją w sytuacji gdy do zajęcia pasa drogowego wystarczająca byłaby umowa cywilnoprawna zawarta z organem w trybie art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W toku postępowania kwestionował również zasadność wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest typowym postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego, a nie z urzędu (zob. R. A. Strachowska: Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. ABC, Warszawa 2012 r., str. 240). W sprawach wszczynanych na wniosek, postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji dysponował wnioskiem skarżącego o zajęcie pasa drogowego przy Al. [...] – część działki 111 pod komis samochodowy (akta administracyjne organu pierwszej instancji). Wniosek był złożony na urzędowym formularzu i opatrzony pieczęcią "[...]" oraz własnoręcznym podpisem skarżącego. Z chwilą złożenia wniosku zostało wszczęte postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego. Podkreślić należy, że nie jest sporne, że działka nr 111 znajduje się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej 835 przy Al. [...]. Zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w decyzji administracyjnej. Taka decyzja została wydana względem skarżącego. Wprawdzie skarżący podnosi, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa, to za takie nie można uznać sytuacji, w której organ rozpoznaje wniosek i nie zawiera umowy cywilnoprawnej, na podstawie której skarżący mógłby korzystać z gruntu zlokalizowanego w pasie drogowym. Stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Zgodnie z ust. 2 art. 22 ustawy grunty, o których mowa w ust. 1, zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Konstrukcja art. 22 ust. 2 przewiduje możliwość, co nie znaczy, że organ ma obowiązek, zawarcia umowy w tym trybie. W rozpoznawanej sprawie organ nie zawarł takiej umowy, bowiem nie zachodziły przesłanki wskazane w omawianym przepisie. Fakt, że skarżący dzierżawił dwie działki, a z trzeciej korzystał na podstawie zezwolenia, nie oznacza, że organ rażąco naruszył art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie zawierając umowy dzierżawy działki nr 111. Na marginesie należy zauważyć, że sprawa zajmowania dwóch działek na podstawie umowy dzierżawy jest kwestią przekraczającą zakres tematyczny wyznaczony decyzją o zajęciu pasa drogowego. Organ nie analizuje bowiem kwestii na jakich zasadach są zajmowane przez skarżącego pozostałe dwie działki. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd uznał, że żądanie skarżącego opierające się na treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nieuzasadnione i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.