III SA/Lu 641/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat I. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze– po rozpatrzeniu odwołania S. P. – utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta w przedmiocie przyznania S.P. dodatku mieszkaniowego w wysokości 141,11 zł miesięcznie na okres od [...] czerwca 2012 r. do [...] listopada 2012 r. oraz określenia sposobu realizacji świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem przyznawanym osobom, które spełniają przesłanki przewidziane w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i złożą stosowny wniosek o jego przyznanie oraz deklarację o dochodach. Podkreślono, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ nie ma możliwości modyfikowania wysokości przyznanego dodatku. S. P. w dniu [...] maja 2012 r. złożył pismo, w którym zwrócił się z prośbą o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku wskazał, iż żąda przyznania dodatku mieszkaniowego w wysokości 140,26 zł, gdyż przyznanie świadczenia w kwocie wyższej pozbawi go pomocy z MOPR. Wyjaśnił jednocześnie, że jego dochód miesięczny wynosi 336,74 zł, zaś powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 35,94 m2, a łączna powierzchnia pokoju i kuchni wynosi 28,37 m2. Określił, że łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc wyniosła 230,01 zł. Powołując się na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), Kolegium wyjaśniło, że dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 ustawy. Mając na uwadze, że wysokość najniższej emerytury wynosi 799,18 zł miesięcznie organ uznał, że strona spełnia podstawowe kryterium do przyznania dodatku mieszkaniowego. Określając wysokość należnego dodatku mieszkaniowego wyjaśniono, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu dla 1 osoby wynosi stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – 35 m2. Wydatki na normatywną powierzchnię lokalu ustalano zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i wynoszą one 223,99 zł (wydatki za lokal 230,01 zł / 35,94 m2 powierzchnia użytkowa x 35 m2 powierzchnia normatywna). Ustawowa kwota wydatków, jakie powinien ponieść najemca stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy wynosi 50,51 zł (15% z dochodu wynoszącego 336,74 zł), natomiast wysokość dodatku w myśl tego przepisu wynosi 173,48 zł. Zgodnie z art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zmodyfikowanym na podstawie uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie obniżenia wysokości wskaźników procentowych stosowanych przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2006 r. Nr 135, poz. 2253), wysokość dodatku nie może przekraczać 63% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego przez stronę lokalu. Dlatego też wysokość dodatku mieszkaniowego przyznanego stronie stanowi 141,11 zł (63% z 223,99 zł). Kolegium podkreśliło jednocześnie, że wysokość dodatku mieszkaniowego jest ustalana na podstawie przepisów bezwzględnie wiążących zarówno organy administracji publicznej jaki i obywateli, dlatego nie jest możliwe przyznanie dodatku w innej kwocie niż przewiduje to ustawa oraz wydana na jej podstawie uchwała Rady Miasta [...]. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący S. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. oraz o przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości 140,36 zł podnosząc, że organ odwoławczy nie powołał się na żaden przepis prawa, który zakazywałby przyznania dodatku mieszkaniowego w wysokości mniejszej niż wyliczony przez organ. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest w sposób oczywisty bezzasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Kontrola ta polega na ocenie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa (materialnego i procesowego). Jeżeli nie doszło do naruszenia przepisów prawa skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.), jeżeli zaś do naruszenia przepisów doszło, konieczna jest ocena, czy skala tego naruszenia uzasadnia zastosowanie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 145-149 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane wyżej kryteria należy stwierdzić, że wypada ona pozytywnie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż organy obu instancji nie naruszyły ani przepisów postępowania administracyjnego, ani też przepisów prawa materialnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy przez organy stanowiły – powołane w decyzjach – przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 z późn. zm.) oraz wpływające na wysokość przyznawanego dodatku mieszkaniowego postanowienia uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie obniżenia wysokości wskaźników procentowych stosowanych przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2006 r. Nr 135, poz. 2253). Sposób zastosowania tych przepisów nie budzi żadnych zastrzeżeń, tym bardziej, że ustalony stan faktyczny sprawy jest niesporny i nie był przez skarżącego kwestionowany. Opierał się bowiem przede wszystkim na przedłożonych przez niego danych. Dlatego Sąd podziela w pełni argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, której nie mu tu potrzeby powielać. Spór w rozpoznawanej sprawie wynika ze stanowiska skarżącego, który zgadzając się z rozstrzygnięciem organów co do zasady, że dodatek mieszkaniowy powinien mu zostać przyznany, stoi na stanowisku, iż wysokość przyznanego dodatku powinna być o 85 groszy mniejsza, niż przyjęły to w swoich decyzjach organy, gdyż o taką wysokość dodatku mieszkaniowego skarżący wnioskował z tego względu, aby nie przekroczyć kryterium dochodowego warunkującego przyznanie innego rodzaju pomocy społecznej z MOPS (wniosek dotyczył przyznania z omawianego tytułu kwoty 140,36 zł, a organy przyznały dodatek mieszkaniowy w wysokości 141,11 zł). W takiej sytuacji jedynym zarzutem skargi było twierdzenie skarżącego, że organ nie powołał się na jakikolwiek przepis prawa, który zakazywałby przyznania dodatku mieszkaniowego w wysokości mniejszej, niż należna. Przede wszystkim Sąd zwraca uwagę, że podniesiony zarzut jest całkowicie chybiony, gdyż został opatrznie przez skarżącego sformułowany. W sprawie niniejszej nie występował w ogóle problem poszukiwania normy prawa, która zakazywałaby organowi administracji przyznania dodatku mieszkaniowego w wysokości mniejszej, niż należna. Organ nie mógł więc naruszyć przepisów prawa, których w ogóle nie stosował. Natomiast zagadnieniem podstawowym w okolicznościach niniejszej sprawy było to, czy w przypadku pozytywnego przesądzenia zasady spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów przyznania dodatku mieszkaniowego, wysokość tego dodatku może być ustalona według innych reguł niż te, jakie wynikają z przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i przepisów wykonawczych, np. na podstawie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego w określonej wysokości, mniejszej niż wynikająca z ustawy i przepisów wykonawczych. Odpowiedź na tak postawione pytanie jest oczywiście negatywna. Przede wszystkim należy zaakcentować, że pomoc w postaci dodatku mieszkaniowego przyznawana jest na wniosek, a kryteria jej przyznania oraz wysokość świadczeń określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych i wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze. Tego skarżący w skardze nie kwestionuje, podobnie jak i nie kwestionuje prawidłowości ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego na powołanych w decyzji organów podstawach prawnych. Dlatego podzielając wywody organu II instancji Sąd zwraca uwagę, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego ma charakter decyzji związanej. Oznacza to z jednej strony, że organ nie jest uprawniony do modyfikowania wysokości ustalonego (przyznawanego) dodatku mieszkaniowego odstępując od reguł ustalenia jego wysokości wynikających z przepisów prawa, z drugiej zaś strony, skarżący jako uprawniony do przyznania dodatku mieszkaniowego nie może skutecznie żądać od organu przyznania go w wysokości innej, niż wynikająca z przepisów prawa. Nie ma przy tym wpływu na wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego argumentacja skarżącego, że przyznanie go w wysokości wynikającej z ustawy, jak przyjęły organy, spowoduje utratę innego rodzaju świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji bowiem, kiedy przyznanie jednego rodzaju środków pomocowych wpływać może na przyznanie innych (odmowę ich przyznania) z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, to od wyboru uprawnionego do określonego rodzaju pomocy zależy, o które środki się ubiegać w sytuacji, kiedy przyznanie jednego rodzaju pomocy wykluczać może przyznanie innej. W kwestii stosowania zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego w procesie stosowania i wykładni administracyjnego prawa materialnego należy opowiedzieć się za niedopuszczalnością nadawania zasadom ogólnym waloru wiążących dyrektyw interpretacyjnych prawa materialnego, a już zwłaszcza przyznawania takiego waloru wszystkim zasadom. Nie ulega bowiem wątpliwości, że spośród zawartych w art. 6-16 k.p.a. zasad ogólnych, za dyrektywę wykładni prawa materialnego może służyć jedynie zasada uwzględniania z urzędu interesu publicznego i słusznego interesu strony, jednakże tylko wtedy, gdy organ administracji publicznej działa na podstawie uznania administracyjnego. W przypadku zaś decyzji związanych – a takie zostały w tej sprawie wydane przez organy administracji – uwzględnianie także tej zasady jest niedopuszczalne. Reasumując dotychczasowe rozważania Sąd obowiązany był stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, dlatego nie mogła zostać uchylona stosownie do wniosków zawartych w skardze, która nie zawierała uzasadnionych podstaw. W takich zaś warunkach skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje uzasadnienie w przepisach art. 250 p.p.s.a. w zawiązku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Na przyznane w pkt II wyroku od Skarbu Państwa na rzecz reprezentującego skarżącego pełnomocnika koszty tytułem pomocy prawnej udzielonej z urzędu, składa się wynagrodzenie w wysokości stawki minimalnej wraz z podatkiem od towarów i usług.