III SA/Lu 656/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Referent Paulina Rolińska-Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łukowie na zarządzenie Burmistrza Miasta Ł. z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr 103/2023 w przedmiocie wprowadzenia cennika za korzystanie z urządzeń i terenu Cmentarza Komunalnego w Ł. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Ł. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 3 sierpnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia cennika za korzystanie z urządzeń i terenu Cmentarza Komunalnego w Ł.. Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez zaniechanie publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego zarządzenia Burmistrza Miasta nr 103/2023 z dnia 3 sierpnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia cennika za korzystanie z urządzeń i terenu Cmentarza Komunalnego w Ł.. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał m.in., że na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Rada Miasta Ł. podjęła uchwałę nr VI/44/2015 z dnia 26 marca 2015 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Ł.. W uchwale wskazano (§ 5 ust. 1), że za korzystanie z cmentarza zarządca pobiera opłaty zgodnie z cennikiem. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta (§ 2). W wykonaniu ww. uchwały Burmistrz Miasta wydał zarządzenie z dnia 3 sierpnia 2023 r. Nr 103/2023 w sprawie wprowadzenia cennika za korzystanie z urządzeń i terenu Cmentarza Komunalnego w Ł.. Zarządzeniem ustalono cennik opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w Ł. (§ 1). W § 4 zarządzenia stwierdzono, że obowiązuje ono od dnia 1 września 2023 roku. W załączniku do zarządzenia określono opłaty za wykupienie miejsca na 20 lat pod wskazane rodzaje grobów, za miejsce grzebalne i wykonanie grobowca, opłaty związane z pochówkiem, ekshumacją i inne. W ocenie Prokuratora, wydane zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator wywiódł, że unormowania, nawet z zakresu szeroko rozumianego zarządzania cmentarzem, jeśli dotyczą publicznego dostępu do cmentarza oraz realizacji indywidualnego prawa do grobu, powinny zostać ustanowione w formie powszechnie obowiązujących norm prawa miejscowego. Zaskarżone zarządzenie jest zatem aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Prokurator wywiódł, że niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego świadczy o istotnym naruszeniu art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Organ wniósł o oddalenie skargi. Burmistrz Miasta wskazał m. in., że skarga została wniesiona do sądu po upływie roku od wydania zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. Dalej organ argumentował, że Prokurator nieprawidłowo powołał podstawę prawną uchwały Nr VI/44/2015 Rady Miasta Ł. z dnia 26 marca 2015 r., wskazując na przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie faktycznie w podstawie prawnej widnieje art. 40 ust. 2 pkt 4 tejże ustawy. Burmistrz Miasta zauważył, że zaskarżone zarządzenie (mające normatywna podstawę) nie było kwestionowane przez Wojewodę Lubelskiego, nie miało charakteru prawa miejscowego i regulowało działalność mieszczącą się w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Skarżący nie wskazał żadnego przepisu, który by zobowiązywał do publikacji zarządzenia w dzienniku urzędowym. Nie wskazał również, na jakiej podstawie wywodzi, że materia regulowana zaskarżonym zarządzeniem stanowi prawo miejscowe. Organ podkreślił, że zarządzenie było opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, co umożliwiało zapoznanie się z cennikiem obowiązującym na cmentarzu komunalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna z powodu braku publikacji zaskarżonego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było zarządzenie nr 103 Burmistrza Miasta z dnia 3 sierpnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia cennika za korzystanie za korzystanie z urządzeń i terenu Cmentarza Komunalnego w Ł.. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej jako "u.s.g." oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Na podstawie przedmiotowego zarządzenia ustalony został cennik za korzystanie z urządzeń i terenu Cmentarza Komunalnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. [...]. Zarządzenie weszło w życie z dniem 1 września 2023 r. W ocenie Sądu, uzasadnione jest podnoszone w skardze stanowisko Prokuratora wnoszącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia – stanowiącego akt prawa miejscowego - z uwagi na brak jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Skład orzekający WSA w Lublinie podziela obecnie dominujące stanowisko, że zarządzenia wprowadzające opłaty za korzystanie z urządzeń na terenie cmentarzy komunalnych, podobnie jak uchwały w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych stanowią akt prawa miejscowego. Są to bowiem akty normatywne zawierające normy prawne wyznaczające określone zachowanie adresatów - obowiązek uiszczenia ustalonych opłat. Są też aktami generalnymi, które określają dla każdego wysokość opłat na cmentarzach komunalnych oraz aktami abstrakcyjnymi regulującymi powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania określonych w nich opłat (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. I GSK 1533/20). Z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że w warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP). W sytuacji, gdy zarządzenie zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinno być, stosownie do art. 40 i 42 u.s.g., ogłoszone na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461), dalej jako: "u.o.a.n.". Zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zaznaczyć trzeba, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, bowiem jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Brak realizacji obowiązku publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikającego z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3156/18; wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2040/18). Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie, pomimo upływu jednego roku od podjęcia zaskarżonego zarządzenia, nie ma przeszkód do stwierdzenia jego nieważności. Skontrolowane zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W orzecznictwie za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Stwierdzenie nieważności zarządzenia może nastąpić tylko wtedy, pozostaje ono w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie jako akt prawa miejscowego, bezsprzecznie podlegało obowiązkowi opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 4 skontrolowanego zarządzenia stwierdzono jedynie, że wchodzi ono w życie z dniem 1 września 2023 r. Bezspornym jest, że zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Z kolei niespełnienie wymagania w zakresie należytej publikacji uznać należało za istotne naruszenie prawa, w tym art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zarządzenia w całości. Nieogłoszenie aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym oznacza, że nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Publikacja zaskarżonego zarządzenia w Biuletynie Informacji Publicznej nie może zastąpić publikacji tego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W świetle powyższych rozważań brak publikacji zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym świadczy o istotnym naruszeniu prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.