III SA/Lu 657/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Referent Paulina Rolińska-Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łukowie na zarządzenie Burmistrza Miasta Łuków z dnia 29 stycznia 2018 r. nr 12/2018 w przedmiocie wprowadzenia cennika za korzystanie z urządzeń i terenu Cmentarza Komunalnego w Łukowie stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Sygn. III SA/Lu 657/25 UZASADNIENIE Prokurator Prokuratury Rejonowej w Łukowie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarządzenie Burmistrza Miasta Łuków nr 12/2018 z dnia 29 stycznia 2018 r. w sprawie wprowadzenia cennika za korzystanie z urządzeń i terenu Cmentarza Komunalnego w Łukowie. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) poprzez zaniechanie jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego oraz wniósł o stwierdzenie nieważności w całości przedmiotowego zarządzenia. W uzasadnieniu Prokurator podkreślił, że Rada Miasta Łuków - działając m.in. na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podjęła uchwałę nr VI/44/2015 z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Łukowie, w której to uchwale w § 5 ust. 1 wskazano, że za korzystanie z cmentarza zarządca pobiera opłaty zgodnie z cennikiem, przy czym wykonanie uchwały na mocy jej § 2 powierzono Burmistrzowi Miasta Łuków. W wykonaniu tej uchwały Burmistrz Miasta Łuków zarządzeniem z dnia 29 stycznia 2018 r. numer 12/2018 w sprawie wprowadzenia cennika za korzystanie z urządzeń i terenu Cmentarza Komunalnego w Łukowie w § 1 wprowadził cennik opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w Łukowie, będący załącznikiem do tego zarządzenia, przy czym w § 4 stwierdził, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od 1 marca 2018 roku. W załączniku do tego zarządzenia określono opłaty za wykupienie miejsca na 20 lat pod wskazane rodzaje grobów, za miejsce grzebalne i wykonanie grobowca, opłaty związane z pochówkiem, ekshumacją i inne. Prokurator wyjaśnił, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a brak publikacji tego aktu oznacza, że nie wiąże on adresatów zawartych w nim norm. W ocenie Prokuratora unormowania, nawet z zakresu szeroko rozumianego zarządzania cmentarzem, jeśli dotyczą publicznego dostępu do cmentarza oraz realizacji indywidualnego prawa do grobu, powinny zostać ustanowione w formie powszechnie obowiązujących norm prawa miejscowego. Zaskarżonemu zarządzeniu Burmistrza nie nadano statusu aktu prawa miejscowego pomimo zamieszczenia w nim postanowień, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od dnia 1 marca 2018 r., a co za tym idzie uregulowane w nim stawki cen i opłat także z tym dniem zaczęły obowiązywać. Zatem w przypadku, gdy Rada Miasta Łuków przekazała swą kompetencję odnośnie ustalenia cen i opłat Burmistrzowi Miasta Łuków, to wydane przez ten organ wykonawczy zarządzenie również ma charakter prawa miejscowego, a w związku z tym, stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wymaga obligatoryjnego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Brak publikacji zarządzenia stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż nie może ono wiązać adresatów zawartych w nim norm i skutkuje jego nieważnością. W ocenie Prokuratora, do aktów prawa miejscowego należy zaliczyć zaskarżone zarządzenie. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje ono w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych. Zatem uznać należy, że adresaci wymienionego zarządzenia zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, zaś akt odnosi się do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy zdaniem Prokuratora - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Łuków wniósł o jej oddalenie oraz nieobciążanie go kosztami postępowania sądowego. Wyjaśnił, że zaskarżone zarządzenie nie istnieje w obrocie prawnym, stąd też wątpliwym pozostaje możliwość stwierdzenia jego nieważności, albowiem zostało ono uchylone zarządzeniem nr 102/2022 Burmistrza Miasta Łuków z dnia 6 czerwca 2022 r. Nadto wskazał, że skarga została wniesiona do sądu po upływie roku od wydania zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. Podkreślił, że zaskarżone zarządzenie nie było kwestionowane przez nadzór Wojewody Lubelskiego. W ocenie Burmistrza zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Z powyższego wynika, że to Burmistrz zarządza cmentarzem i tym samym posiada uprawnienia do wydawania aktów, typu zarządzenia regulujące usługi na cmentarzu komunalnym, a co jednocześnie pozostaje w zgodzie z § 2 przywołanej uchwały Rady Miasta, gdzie jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta Łuków. Zdaniem Burmistrza wydane zarządzenia miało oparcie w regulacjach ustawowych i nie miało charakteru prawa miejscowego. Była to działalność mieszcząca się w kompetencjach gospodarowania mieniem komunalnym, a która należy do wyłącznej właściwości Burmistrza Miasta Łuków. Prokurator nie wskazał żadnego przepisu, który by zobowiązywał do publikacji zarządzenia w dzienniku urzędowym. Nie wskazał również, na jakiej podstawie wywodzi, że materia regulowana zaskarżonym zarządzeniem stanowi prawo miejscowe. Zarządzenie było opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Kwestią sporną jest zagadnienie czy zaskarżone zarządzenie zaliczyć można do aktów prawa miejscowego. W ocenie Prokuratora zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, a zatem winno podlegać ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Skład orzekający WSA w Lublinie podziela obecnie dominujące stanowisko, że zarządzenia wprowadzające opłaty za korzystanie z urządzeń na terenie cmentarzy komunalnych, podobnie jak uchwały w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych stanowią akt prawa miejscowego. W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, LEX nr 2576977; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, LEX nr 2037405). Wskazać w tym miejscu należy, że w przepisach prawa nie ma definicji aktu prawa miejscowego, tym niemniej uwzględniając normy zawarte w art. 87 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40-42 ustawy o samorządzie gminnym uprawniające organy gminy do stanowienia prawa miejscowego można stwierdzić, że obojętna z punktu kwalifikowania danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego jest sama jego nazwa, może on występować pod różnymi nazwami (uchwała, statut, regulamin, zarządzenie). W literaturze przyjmuje się, że samo nazwanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem (wojewody) lub uchwałą (organu stanowiącego samorządu) nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości. Zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta Łuków w sprawie wprowadzenia cennika za korzystanie z urządzeń i terenu Cmentarza Komunalnego w Łukowie jest aktem normatywnym, zawierającym normy prawne wyznaczające określone zachowanie adresatów (obowiązek uiszczenia określonych opłat), jest aktem generalnym określającym dla każdego wysokość opłat na cmentarzu komunalnym w Łukowie oraz aktem abstrakcyjnym regulującym powtarzalne (a nie jednorazowe) czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat za pochowanie zwłok - spełnione zostały zatem cechy aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 42 ustawy z o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Według art. 13 pkt 2 tej ostatniej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji zarządzenia stanowiącego akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 roku o sygn. akt II OSK 3156/18, wyrok NSA z dnia 14 października 2020 roku o sygn. akt II OSK 2040/18). Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie, pomimo upływu roku od podjęcia zaskarżonego zarządzenia, nie ma przeszkód do stwierdzenia jego nieważności, bowiem zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Odnosząc się jednocześnie do argumentacji Burmistrza, że zaskarżone zarządzenie nie istnieje w obrocie prawnym, albowiem zostało uchylone zarządzeniem nr 102/2022 Burmistrza Miasta Łuków z dnia 6 czerwca 2022 r. należy wyjaśnić, że w świetle utrwalonego stanowiska judykatury, okoliczność, że zaskarżony akt został uchylony przez sam organ, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, gdyż akt ten mógł być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego ten akt (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., sygn. W 5/94, OTK 1994, z. 2, poz. 44; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 2315/11; z 6 września 2013 r., sygn. I OSK 2315/11; z 29 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1719/11; z 27 maja 2008 r., sygn. II OSK 344/08; z 13 września 2006 r., sygn. II OSK 758/06; z 2 września 2005 r., sygn. I OSK 394/05, z 27 maja 2025 r., sygn. III FSK 100/25). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.