III SA/Lu 658/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant: Referent Paulina Rolińska-Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łukowie na zarządzenie Burmistrza Miasta Łuków z dnia 6 czerwca 2022 r. nr 102/2022 w przedmiocie wprowadzenia cennika za korzystanie z urządzeń i terenu Cmentarza Komunalnego w Łukowie stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Zarządzeniem Burmistrza Miasta Łuków nr 102/2022 z dnia 6 czerwca 2022 r. ustalono cennik za korzystanie z urządzeń i terenu Cmentarza Komunalnego w Łukowie, stanowiący załącznik do zarządzenia. W podstawie prawnej zarządzenia wskazano art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., aktualnie Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm., dalej jako "u.s.g.") w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r poz. 1947, aktualnie Dz. U. z 2025 r. poz. 1590). Prokurator Rejonowy Łukowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe zarządzenie Burmistrza Miasta Łuków, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej w skrócie jako "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych"), poprzez zaniechanie jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego oraz wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia w całości. W uzasadnieniu Prokurator podkreślił, że Rada Miasta Łuków podjęła uchwałę nr VI/44/2015 z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Łukowie, w której to uchwale wskazano, że za korzystanie z cmentarza zarządca pobiera opłaty zgodnie z cennikiem. Wykonanie uchwały na mocy jej § 2 powierzono Burmistrzowi Miasta Łuków. W wykonaniu tej uchwały Burmistrz Miasta Łuków zarządzeniem z dnia 6 czerwca 2022 r. nr 102/2022 w sprawie wprowadzenia cennika za korzystanie z urządzeń i terenu Cmentarza Komunalnego w Łukowie w § 1 wprowadził cennik opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w Łukowie, będący załącznikiem do tego zarządzenia, przy czym w § 4 stwierdził, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od 1 lipca 2022 roku. W załączniku do zarządzenia określono opłaty za wykupienie miejsca na 20 lat pod wskazane rodzaje grobów, za miejsce grzebalne i wykonanie grobowca, opłaty związane z pochówkiem, ekshumacją i inne. Prokurator wskazał, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a brak publikacji tego aktu oznacza, że nie wiąże on adresatów zawartych w nim norm. W ocenie Prokuratora unormowania, nawet z zakresu szeroko rozumianego zarządzania cmentarzem, jeśli dotyczą publicznego dostępu do cmentarza oraz realizacji indywidualnego prawa do grobu, powinny zostać ustanowione w formie powszechnie obowiązujących norm prawa miejscowego. Zaskarżonemu zarządzeniu Burmistrza nie nadano statusu aktu prawa miejscowego, pomimo zamieszczenia w nim postanowień, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2022 r., a co za tym idzie uregulowane w nim stawki cen i opłat także z tym dniem zaczęły obowiązywać. Zatem w przypadku, gdy Rada Miasta Łuków przekazała swą kompetencję odnośnie ustalenia cen i opłat Burmistrzowi Miasta Łuków, to wydane przez ten organ wykonawczy zarządzenie również ma charakter prawa miejscowego, a w związku z tym, stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wymaga obligatoryjnego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Brak publikacji zarządzenia stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż nie może ono wiązać adresatów zawartych w nim norm i skutkuje jego nieważnością. Prokurator podkreślił, że na podstawie zaskarżonego zarządzenia dochodziło do wiążącego obciążenia mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarza. W ocenie Prokuratora, zaskarżone zarządzenie należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego. Dokonując kwalifikacji tego aktu trzeba uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje ono w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych, obciążając tymi opłatami w sposób wiążący podmioty zewnętrzne wobec administracji, chcące korzystać z cmentarzy komunalnych. Zatem uznać należy, że adresaci wymienionego zarządzenia zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, zaś akt odnosi się do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy zdaniem Prokuratora o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Łuków wniósł o jej oddalenie oraz nieobciążanie go kosztami postępowania sądowego. Burmistrz wyjaśnił, że zaskarżone zarządzenie nie istnieje w obrocie prawnym, ponieważ zostało ono uchylone zarządzeniem nr 103/2023 Burmistrza Miasta Łuków z dnia 3 sierpnia 2023 r. Stąd też wątpliwym pozostaje możliwość stwierdzenia jego nieważności. Ponadto skarga została wniesiona do Sądu po upływie roku od wydania zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. Burmistrz podkreślił również, że zaskarżone zarządzenie nie było kwestionowane przez nadzór Wojewody Lubelskiego. Burmistrz podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Z powyższego wynika, że to Burmistrz zarządza cmentarzem i tym samym posiada uprawnienia do wydawania aktów, typu zarządzenia regulujące usługi na cmentarzu komunalnym, a co jednocześnie pozostaje w zgodzie z § 2 przywołanej uchwały Rady Miasta, której wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta Łuków. Zdaniem Burmistrza wydane zarządzenie miało oparcie w regulacjach ustawowych i nie miało charakteru prawa miejscowego. Była to działalność mieszcząca się w kompetencjach gospodarowania mieniem komunalnym, która należy do wyłącznej właściwości Burmistrza Miasta Łuków. Prokurator nie wskazał żadnego przepisu, który by zobowiązywał do publikacji zarządzenia w dzienniku urzędowym. Nie wskazał również, na jakiej podstawie wywodzi, że materia regulowana zaskarżonym zarządzeniem stanowi prawo miejscowe. Zarządzenie było opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie zaskarżone zostało zarządzenie Burmistrza Miasta Łuków z dnia 6 czerwca 2022 r., nr 102/2022 w sprawie wprowadzenia cennika za korzystanie z urządzeń i terenu Cmentarza Komunalnego w Łukowie. Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Na podstawie powołanego zarządzenia ustalony został cennik opłat za korzystanie z usług cmentarnych, określony w załączniku do zarządzenia. Zgodnie z § 4 zarządzenia, zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od 1 lipca 2022 r. Sporne w niniejszej sprawie jest to czy zaskarżone zarządzenie zaliczyć można do aktów prawa miejscowego. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że zarządzenie wprowadzające opłaty za korzystanie z urządzeń na terenie cmentarzy komunalnych, podobnie jak uchwały w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, stanowi akt prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16 oraz z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14). Wskazać w tym miejscu należy, że w przepisach prawa nie ma definicji aktu prawa miejscowego, tym niemniej uwzględniając normy zawarte w art. 87 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40-42 u.s.g., uprawniające organy gminy do stanowienia prawa miejscowego, można stwierdzić, że obojętna z punktu kwalifikowania danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego jest sama jego nazwa, może on występować pod różnymi nazwami (uchwała, statut, regulamin, zarządzenie). Przyjmuje się, że samo nazwanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem (wojewody) lub uchwałą (organu stanowiącego samorządu) nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1533/20). Zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta Łuków w sprawie wprowadzenia cennika za korzystanie z urządzeń i terenu Cmentarza Komunalnego w Łukowie jest aktem normatywnym, zawierającym normy prawne wyznaczające określone zachowanie adresatów (obowiązek uiszczenia określonych opłat), jest aktem generalnym określającym dla każdego wysokość opłat na cmentarzu komunalnym w Łukowie oraz aktem abstrakcyjnym regulującym powtarzalne (a nie jednorazowe) czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat za korzystanie z urządzeń i terenu cmentarza - spełnione zostały zatem cechy aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Według art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji zarządzenia stanowiącego akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3156/18 oraz z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2040/18). Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie, pomimo upływu roku od podjęcia zaskarżonego zarządzenia, nie ma przeszkód do stwierdzenia jego nieważności, bowiem zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Odnosząc się do argumentu Burmistrza, że zaskarżone zarządzenie nie istnieje w obrocie prawnym, ponieważ utraciło moc w następstwie zarządzenia nr 103/2023 Burmistrza Miasta Łuków z dnia 3 sierpnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia cennika za korzystanie z urządzeń i terenu Cmentarza Komunalnego w Łukowie należy wyjaśnić, że w świetle utrwalonego stanowiska judykatury, okoliczność, że zaskarżony akt został uchylony przez sam organ, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, gdyż akt ten mógł być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego ten akt (vide uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, OTK 1994, z. 2, poz. 44; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2315/11; z dnia 6 dnia września 2013 r., sygn. akt I OSK 2315/11; z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08; z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 758/06; z dnia 2 dnia września 2005 r., sygn. akt I OSK 394/05; z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 100/25). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.