III SA/Lu 659/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Kosowska, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. L. z siedzibą w Kowlu (Ukraina) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 30 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 30 września 2025 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie uchylił decyzję Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej z dnia 2 czerwca 2025 r., nr [...], w części rozstrzygnięcia i orzekł o nałożeniu na skarżącą T. L. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zgłoszenie do rejestru zgłoszeń danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zgłoszeniu [...], a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 5 listopada 2024 r. o godzinie 18:23 na terenie Oddziału Celnego w Zosinie, na kierunku wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przeprowadzono kontrolę zespołu pojazdów, którym wykonywany był międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na rzecz skarżącej T. L.. W trakcie kontroli stwierdzono niezgodność ze stanem faktycznym podanego w zgłoszeniu [...] miejsca wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W zgłoszeniu jako miejsce wjazdu na terytorium Polski (miejsce przekroczenia granicy) zostało wskazane przejście graniczne H. - W. W., natomiast faktycznym miejscem przekroczenia granicy było przejście graniczne Zosin - Ustiług. W dniu 5 listopada 2024 r. o godzinie 18:33:10, a więc po rozpoczęciu kontroli i po wjeździe pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dokonano aktualizacji zgłoszenia [...] w zakresie miejsca rozpoczęcia przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przez wpisanie w miejsce przejścia H. - W. W. przejścia Zosin - Ustiług. W tym stanie faktycznym kontrolujący stwierdzili, że transport wykonywany był z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1490 z późn. zm., dalej także "u.t.d."), polegającym na wykonywaniu przewozu drogowego rzeczy bez zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, w przypadku, o którym mowa w art. 28b u.t.d. albo zgłoszeniu danych i informacji niekompletnych lub niezgodnych ze stanem faktycznym. Wyniki kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli nr [...] z dnia 5 listopada 2024 r. Ponadto dokonano przesłuchania w charakterze świadka kierowcy zespołu pojazdów V. K.. Postanowieniem z dnia 27 marca 2025 r. Naczelnik L. Urzędu Celno- Skarbowego w Białej Podlaskiej zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, opisanym w protokole kontroli. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 2 czerwca 2025 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego rzeczy bez zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, w przypadku, o którym mowa w art. 28b ustawy o transporcie drogowym albo zgłoszenie danych i informacji niekompletnych lub niezgodnych ze stanem faktycznym, zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stosownie do lp. 3.2a załącznika nr 3 do przedmiotowej ustawy. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzją z dnia 30 września 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części rozstrzygnięcia i orzekł o nałożeniu na przewoźnika drogowego kary pieniężnej w kwocie 12 000 zł za zgłoszenie do rejestru zgłoszeń, o którym mowa w art. 28b ustawy o transporcie drogowym danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zgłoszeniu nr [...], stosownie do lp. 3.2a załącznika nr 3 do przedmiotowej ustawy. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 28b ust. 1 u.t.d., przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zagraniczny podmiot wykonujący taki przewóz jest obowiązany przesłać do rejestru zgłoszeń, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1218 z późn. zm., dalej jako "ustawa SENT") zgłoszenie takiego przewozu i uzyskać dla tego zgłoszenia numer referencyjny w rozumieniu art. 2 pkt 4 tej ustawy. Zgłoszenie takiego przewozu, zgodnie z art. 28b ust. 3 pkt 4 u.t.d. zawiera m.in. miejsce i datę rozpoczęcia przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przewoźnik jest obowiązany niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim był obowiązany do ich zgłoszenia za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych Skarbowo-Celnych (PUESC) (art. 28b ust. 5 i 6 u.t.d. i art. 8 ust. 1 ustawy SENT). Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie przewoźnik przed rozpoczęciem przewozu dokonał stosownego zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, któremu został nadany nr [...] W zgłoszeniu tym wskazał jednak dane niezgodne ze stanem faktycznym w zakresie miejsca przekroczenia granicy. Zgłoszenie w tym zakresie zostało zaktualizowane dopiero w trakcie kontroli. Potwierdza to zgromadzony materiał dowodowy, któremu organ dał wiarę. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji podkreślił, że protokół kontroli wraz z załącznikami, będący dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., jest wiarygodnym dowodem stwierdzającym istnienie nieprawidłowości podczas wykonywania międzynarodowego transportu drogowego przez zagranicznego przewoźnika. Organ wyjaśnił również, że wynikający z art. 28b u.t.d. obowiązek przesłania do rejestru zgłoszeń zgłoszenia przewozu i uzyskania numeru referencyjnego nie jest tożsamy z obowiązkiem wynikającym z ustawy SENT. Przewoźnik był obowiązany uzupełnić zgłoszenie o miejsce i datę rozpoczęcia przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Polski (art. 28b ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 28b ust. 1 u.t.d.), a w przypadku konieczności zmiany tych danych, w omawianym przypadku zmiany miejsca wjazdu na terytorium RP, do niezwłocznej ich aktualizacji (art. 8 ust. 1 ustawy SENT). Skoro miejsce i data rozpoczęcia przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej były objęte obowiązkiem zgłoszenia, to jeśli uległy zmianie, winny być one niezwłocznie zaktualizowane. Organ podkreślił, że aktualizacja danych ma nastąpić "niezwłocznie" po nastąpieniu zdarzenia skutkującego nieaktualnością zgłoszonych uprzednio danych. Natomiast z zebranego materiału dowodowego wynika, że 4 listopada 2024 r. o godz. 19:09:35 dokonująca zgłoszenia [...] T. P. w polu zgłoszenia dotyczącym miejsca przekroczenia granicy wskazała przejście graniczne H. - W. W.. Następnie w dniu 5 listopada 2024 r. o godzinie 17:23:57 pojazd wjechał na teren Oddziału Celnego w Zosinie, gdzie została przeprowadzona kontrola i stwierdzono nieprawidłowości w zgłoszeniu w zakresie miejsca wjazdu na terytoriom RP. Zatem zagraniczny podmiot wykonujący przewóz nie spełnił obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy SENT, zgodnie z którym był obowiązany niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim był obowiązany do ich zgłoszenia. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno w dniu kontroli, jak również w okresie ją poprzedzającym nie stwierdzono niedostępności rejestru zgłoszeń na Platformie Usług Elektronicznych Skarbowo-Celnych PUESC, co oznacza, że podmiot wykonujący przewóz miał techniczną możliwość dokonania aktualizacji zgłoszenia poprzez wypełnienie formularza RMPD-Aktualizacja (SENT), czego jednak nie uczynił. Odnosząc się do podnoszonych przez stronę skarżącą kwestii oczywistej omyłki czy też błędów logistycznych organ odwoławczy zauważył, że formularz RMPD100 dostępny na PUESC jest czytelny i łatwy do wypełnienia, a część dotycząca miejsca rozpoczęcia transportu zawiera wiele podpowiedzi i objaśnień (np. stempel, który umożliwia znalezienie na mapie szukanego punktu). Jednocześnie ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje uznania oczywistej omyłki za przypadek, który nie jest objęty przepisem art. 92a ust. 1 (jak również art. 92c). Przepis ten przewiduje karę pieniężną za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym bez zróżnicowania charakteru niezgodności i jej wagi. Ustawa nie przewiduje także możliwości miarkowania kary ani odstąpienia od jej wymierzenia z powodu popełnienia oczywistej omyłki. Kary nakładane na podstawie ustawy o transporcie drogowym opierają się na odpowiedzialności obiektywnej, niezależnej od tego, czy wdanym przypadku niewpisanie danych do zgłoszenia było wynikiem błędu, zaniedbania przewoźnika drogowego, czy nastąpiło umyślnie. Przepisy ustawy o transporcie drogowym zostały tak ukształtowane, że przewidują sankcje pieniężne za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia. Nałożenie kary jest obligatoryjne. Organ podkreślił również, że podmiot wykonujący przewóz jest odpowiedzialny za działanie osób zatrudnianych w swoim przedsiębiorstwie, jak również z nim współpracujących, ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych pracowników polega na doborze kadry i organizacji pracy w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., ponieważ naruszenie, jakiego dopuściła się skarżąca, nie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności całkowicie od niej niezależnych, których w żaden sposób nie można było przewidzieć, czy też które występują rzadko, gwałtownie i niespodziewanie i nie można ich uniknąć przy dołożeniu należytej staranności. W sprawie nie ma również zastosowania art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako "k.p.a."). Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a. Kara pieniężna w przedmiotowej sprawie jest nakładana na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, która stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. L. zaskarżyła w całości decyzję Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: 1. art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. w zw. z Ip. 3.2a załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez przypisanie przewoźnikowi odpowiedzialności za naruszenie, za które przewoźnik odpowiedzialności nie ponosi, gdyż okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć; 2. art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych UE oraz art. 10 ust. 1 umowy między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów i wyrażonej w tych przepisach zasady proporcjonalności w zw. z art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. oraz Ip. 3.2a załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez nałożenie na stronę administracyjnej kary pieniężnej w pełnej wysokości, nieproporcjonalnej i nieadekwatnej w stosunku do charakteru i wagi zarzucanego stronie naruszenia prawa, podczas gdy uwzględnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w tym wagi zarzucanej stronie nieprawidłowości, stopnia intencjonalności i postawy strony uzasadniało miarkowanie kary pieniężnej i nienakładanie jej w pełnej wysokości, lecz odstąpienie od niej w całości lub obniżenie jej do wysokości zapewniającej adekwatną i proporcjonalną reakcję na zarzucane stronie naruszenie prawa; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zaufania do władzy publicznej w zw. z art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. a contrario oraz art. 189f k.p.a., poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte, pomimo że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. Ocena, czy w sprawie nie występują przesłanki do odstąpienia od ukarania stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którego pominięcie wywołuje konieczność uchylenia tak podjętej decyzji; 2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w sytuacji, w której waga zarzucanego naruszenia była znikoma, do zarzucanego stronie naruszenia doszło w początkowym okresie funkcjonowania systemu RMPD, strona zaprzestała naruszenia prawa a kara pieniężna w wysokości 12 000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna - zwłaszcza w sytuacji, w której strona (będąca przewoźnikiem mającym siedzibę na Ukrainie) zgłosiła przejazd do systemu monitorowania i była przekonana, że wszystkie spoczywające na niej obowiązki zostały zrealizowane poprawnie; 3. art. 189d k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych UE oraz art. 10 ust. 1 umowy między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów i wyrażoną w tych przepisach zasadą proporcjonalności, poprzez niezastosowanie przepisu pozwalającego na miarkowanie kary pieniężnej, co było konieczne w celu zapobieżenia nieproporcjonalnemu i nieadekwatnemu ukaraniu strony. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy skarżąca wyjaśniła, że kontrola pojazdu nie wykazała jakichkolwiek nieprawidłowości związanych z samym przejazdem – realizowany był on zgodnie z prawem. Jedyną nieprawidłowością było błędne wskazanie w zgłoszeniu RMPD miejsca rozpoczęcia przejazdu – przypadkowo zostało wskazane kolejowe, a nie drogowe przejście graniczne. Podanie błędnego miejsca rozpoczęcia przewozu wynikało z pomyłki osoby odpowiedzialnej za dokonywanie zgłoszeń, bez wiedzy samego przewoźnika, a wynikającej z trudności i niejasności związanych z posługiwaniem się formularzem zgłoszeniowym RMPD. Stwierdzone uchybienie nie wpływało w żadnym stopniu na legalność przewozu, który był cały czas monitorowany. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za podanie w zgłoszeniu nr [...] z dnia 4 listopada 2024 r. danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zakresie informacji o miejscu rozpoczęcia przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgłoszenie zostało dokonane przez stronę skarżącą – spółkę T. L. z siedzibą w [...], która wykonywała międzynarodowy transport drogowy z Ukrainy do Polski (dwustronny). Podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym. Na mocy przepisów tej ustawy, wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej (art. 28 ust. 1 u.t.d.). Powyższy przepis stosuje się również w przypadku przejazdu pojazdu samochodowego bez ładunku (art. 28 ust. 3 u.t.d.), co miało miejsce w okolicznościach sprawy. Zasadą jest zatem obowiązek posiadania stosownego zezwolenia, chyba że co innego wynika z umów międzynarodowych. Jednakże w rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca była zwolniona z obowiązku posiadania stosownego zezwolenia, a to na podstawie Umowy między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów zawartej w dniu 29 czerwca 2022 r. (Dz. Urz. UE L 179 z 6.7.2022, s. 4-10, zmiany Dz. Urz. UE L 1878 z 2.7.2024, s. 1-10). Stosownie do art. 28b ust. 1 u.t.d., w przypadku gdy do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 i 1a, jest wymagane zezwolenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1, albo wielokrotne zagraniczne zezwolenie wydane przez Międzynarodowe Forum Transportu (International Transport Forum), zwane dalej "zezwoleniem EKMT", a także w przypadku gdy przepisy wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego zwalniają z obowiązku posiadania tych zezwoleń, zagraniczny podmiot wykonujący taki przewóz jest obowiązany przesłać do rejestru zgłoszeń, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, zwanego dalej "rejestrem zgłoszeń", przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zgłoszenie takiego przewozu i uzyskać dla tego zgłoszenia numer referencyjny w rozumieniu art. 2 pkt 4 tej ustawy. Zgłoszenie przewozu powinno zawierać informacje, o których mowa art. 28b ust. 3 u.t.d., w tym miejsce i datę rozpoczęcia przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 28b ust. 3 pkt 4 u.t.d.). Zgodnie z art. 28b ust. 5 u.t.d., przepisy art. 8 oraz art. 10a-11 ustawy SENT stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy o SENT, podmiot wysyłający, podmiot odbierający, przewoźnik, podmiot sprzedający oraz podmiot nabywający są obowiązani niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim byli obowiązani do ich zgłoszenia. Zatem w świetle ostatnio powołanych przepisów, przewoźnik, który dokonał zgłoszenia zgodnie z art. 28b ust. 1 u.t.d., jest obowiązany niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych Skarbowo-Celnych (PUESC), w tym w zakresie miejsca rozpoczęcia przewozu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12 000 zł za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 zł, z wyjątkami nie mającymi w sprawie zastosowania (art. 92a ust. 3 u.t.d.). W myśl zaś art. 92a ust. 7 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy. Pod lp. 3.2a. załącznika nr 3 do u.t.d. wymienione zostało naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego rzeczy bez zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, w przypadku o którym mowa w art. 28b ustawy o transporcie drogowym albo zgłoszenie danych i informacji niekompletnych lub niezgodnych ze stanem faktycznym. Naruszenie to jest sankcjonowane karą w wysokości 12 000 zł. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że przeprowadzona w dniu 5 listopada 2024 r. kontrola wykazała niezgodność ze stanem faktycznym miejsca rozpoczęcia przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podanego w dokonanym przez stronę zgłoszeniu RMPD20241104003497. Według danych zawartych w zgłoszeniu sporządzonym w dniu 4 listopada 2024 r. jako miejsce wjazdu na terytorium Polski (miejsce przekroczenia granicy) zostało wskazane przejście graniczne Hrubieszów - Włodzimierz Wołyński, natomiast faktyczne rozpoczęcie przewozu na terytorium kraju nastąpiło na przejściu granicznym Zosin – Ustiług, na którym została przeprowadzona kontrola. Jednocześnie skarżąca nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku niezwłocznej aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy SENT, do którego odsyła art. 28b ust. 5 u.t.d. Za wypełnienie obowiązku niezwłocznej aktualizacji danych z pewnością nie może być uznane poprawienie błędnych danych już po rozpoczęciu kontroli, a więc już po stwierdzeniu nieprawidłowości. Skarżąca dokonała zgłoszenia przewozu w dniu 4 listopada 2024 r. (k. 10 akt adm.), natomiast kontrola, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości, miała miejsce następnego dnia, tj. 5 listopada 2024 r. W tym dniu o godzinie 17:23:57 pojazd wjechał na teren Oddziału Celnego w Zosinie (k. 1 akt adm.), mimo że w zgłoszeniu bezsprzecznie wskazano inne miejsce rozpoczęcia przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z przytoczonych okoliczności wynika zaś, że przewoźnik miał wystarczająco dużo czasu, aby zweryfikować prawidłowość danych zawartych w zgłoszeniu i dokonać aktualizacji w omawianym zakresie. Zwrócić również należy uwagę, że w dniu kontroli oraz w okresie ją poprzedzającym (w okresie od 29 października 2024 r. do 5 listopada 2024 r.) nie stwierdzono niedostępności rejestru zgłoszeń na Platformie Usług Elektronicznych Skarbowo-Celnych PUESC, co oznacza, że skarżąca miała techniczną możliwość dokonania aktualizacji zgłoszenia. Na okoliczność tę trafnie zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji. Natomiast skarżąca dokonała aktualizacji przedmiotowego zgłoszenia dopiero w dniu 5 listopada 2024 r. o godzinie 18:33:10 (k. 12 akt adm.), to jest po wjeździe pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w miejscu innym, niż podane w zgłoszeniu i po rozpoczęciu kontroli. Zgodnie z treścią protokołu kontroli, mającego moc dokumentu urzędowego, o jakim mowa w art. 76 § 1 k.p.a., kontrolę drogową rozpoczęto w dniu 5 listopada 2024 r. o godzinie 18:23 (k. 26 akt adm.). W tym stanie faktycznym i prawnym należało uznać, że wobec stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym organ prawidłowo nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12 000 zł na podstawie art. 92a ust. 1 i lp. 3.2a załącznika nr 3 do tej ustawy. W ocenie Sądu, trafne jest również stanowisko organów w zakresie niewystąpienia w niniejszej sprawie okoliczności, które w świetle art. 92c u.t.d. uzasadniałyby wyłączenie odpowiedzialności skarżącej za stwierdzone naruszenie. Zgodnie z treścią tego przepisu nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Z przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa, jeżeli strona nie miała wpływu na powstanie naruszenia i nie mogła tego przewidzieć, a więc gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie od niej niezależnych. Jako zdarzenia i okoliczności nie do przewidzenia należy rozumieć takie zjawiska, które występują rzadko, gwałtownie, niespodziewanie, a ich wystąpienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia przy dołożeniu ze strony przedsiębiorcy należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. W dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie mieszczą się natomiast sytuacje, które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie przedsiębiorcy, a nawet lekkiego niedbalstwa. Brak wpływu strony na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć, nie jest wystarczające jedynie zakwestionowanie swojej odpowiedzialności. Przepis ten ma charakter wyjątkowy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca podnosiła, że podanie nieprawidłowego miejsca rozpoczęcia przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowiło jedynie oczywistą omyłkę, która nie ma wpływu na prawidłowość zgłoszenia. Wyjaśnić zatem należy, że obowiązek podania prawidłowego, faktycznego miejsca rozpoczęcia przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest jednym z obligatoryjnych elementów zgłoszenia. Obowiązek ten spoczywa na zgłaszającym. Podanie całkowicie innego niż rzeczywiste miejsca rozpoczęcia przewozu (przejście graniczne Hrubieszów - Włodzimierz Wołyński zamiast przejścia Zosin - Ustiług) nie może być potraktowane w kategoriach oczywistej omyłki. Podmiot profesjonalnie zajmujący się transportem drogowym powinien dołożyć szczególnej staranności, aby dane wprowadzone do zgłoszenia w systemie były zgodne ze stanem rzeczywistym. Także okoliczność, że do kontroli przeprowadzonej w dniu 5 listopada 2024 r. doszło w początkowym okresie obowiązywania nowych przepisów nie oznacza, że zagraniczny przewoźnik będący profesjonalnym przedsiębiorcą nie miał możliwości zapoznania się z nowymi regulacjami wprowadzającymi określone obowiązki w zakresie dokonywania zgłoszeń do właściwego rejestru oraz aktualizacji informacji w nich zawartych. Jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, formularz zgłoszenia jest czytelny, a ponadto zawiera liczne podpowiedzi, objaśnienia i funkcje pozwalające na jego prawidłowe wypełnienie. Ponadto, jak podniesiono już wyżej, w okolicznościach sprawy przewoźnik dokonał zgłoszenia przewozu na dzień przed wjazdem zespołu pojazdów na terytorium RP i rozpoczęciem kontroli, a więc miał odpowiednio dużo czasu na weryfikację błędnych danych, które zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organów zostały wprowadzone do zgłoszenia w dniu 4 listopada 2024 r. o godzinie 19:09:35 (k. 11 akt adm.). Podanie błędnych danych o miejscu rozpoczęcia przewozu poprzez, jak twierdzi strona, "przypadkowe wskazanie kolejowego, a nie drogowego przejścia granicznego", niewątpliwie świadczy o niedołożeniu przez stronę, będącą profesjonalnym przewoźnikiem, należytej staranności przy wykonywaniu międzynarodowego transportu drogowego i realizowaniu wiążących się z tym obowiązków nałożonych ustawą o transporcie drogowym. Przewoźnik nie może również uchylać się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie powołując się na to, że winę za stwierdzone uchybienie ponosi osoba odpowiedzialna w jego przedsiębiorstwie za dokonywanie zgłoszeń. Przewoźnik odpowiada bowiem za działania i zaniechania osób, którymi się posługuje przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Wynikający z art. 28b ust. 1 u.t.d. obowiązek spoczywa na zagranicznym przewoźniku i to on ponosi odpowiedzialność za prawidłowość danych zawartych w zgłoszeniu. Z tego też względu przewoźnik powinien skontrolować prawidłowość wpisanych w zgłoszeniu danych. Mimo wskazanej wyżej możliwości w tym zakresie, stosowna weryfikacja nie została jednak przez stronę dokonana i zgłoszenie nie zostało zaktualizowane niezwłocznie, jak tego wymagają przepisy art. 28b ust. 5 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 8 ust. 1 ustawy SENT. W konsekwencji nie można uznać, że skarżąca nie miała wpływu na powstałe naruszenie oraz że naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Brak było także podstaw do zastosowania w sprawie instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a. Z systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis usytuowany został w jej dziale IVa – "Administracyjne kary pieniężne". Zakres stosowania przepisów tego działu wyznacza art. 189a k.p.a., stanowiący w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Jednak w § 2 art. 189a k.p.a. jednocześnie przewidziano, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się. Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 art. 189a k.p.a. jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a K.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego). Takim przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. jest art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Z tego przepisu wynika, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się. W takiej sytuacji za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Stosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono na wstępie – dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2021 r., II GSK 717/21 oraz II GSK 248/21). Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Nie ma również jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, by naruszenie, które miało miejsce w okolicznościach sprawy, uznać za mające charakter nieznacznego błędu. W związku z tym, niezależnie od odrębności regulacji ustawy o transporcie drogowym, już z tej przyczyny nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącej odwołująca się do praktyki organów oraz orzecznictwa na tle przepisów ustawy SENT. Wbrew stanowisku skarżącej, organ nie miał prawnej możliwości miarkowania wysokości przedmiotowej sankcji sztywno określonej przez ustawodawcę. W związku z tym, na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. sprawie nie znajdowała zastosowania regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2022 r., II GSK 1878/18). W świetle powyższego, w ocenie Sądu w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie zasługują na podzielenie sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary oraz naruszenia art. 189d k.p.a. w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych UE oraz art. 10 ust. 1 umowy między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego, poprzez niedokonanie miarkowania kary. W związku z zarzutem naruszenia art. 10 ust. 1 umowy między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego trzeba też podkreślić, że przepis art. 28b u.t.d. dotyczy wszystkich zagranicznych podmiotów wykonujących międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 i 1a, w przypadku którego jest wymagane zezwolenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1, albo zezwolenie EKMT, a także w przypadku gdy przepisy wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego zwalniają z obowiązku posiadania tych zezwoleń. Niezasadny jest więc zarzut, że nałożenie na stronę administracyjnej kary pieniężnej w pełnej wysokości jest wadliwe. Organ działał bowiem na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, a zatem zgodnie z zasadą, o której mowa w art. 7 Konstytucji RP. Mając na względzie okoliczności sprawy nie ma podstaw do stwierdzenia, że nałożona kara jest nieproporcjonalna i nieadekwatna w stosunku do charakteru i wagi stwierdzonego deliktu administracyjnego. Nałożenie kary jest obligatoryjne, a odpowiedzialność administracyjna w przypadku stwierdzonego naruszenia ma charakter obiektywny. Odpowiedzialność ta nie jest wyłączona nawet za uchybienia, które zostały popełnione wskutek nieświadomego działania lub błędu. Nie można zatem uznać, że nałożona na stronę kara pieniężna była nieproporcjonalna w stosunku do stwierdzonego naruszenia, którego okoliczności wskazują na brak staranności strony w wykonywaniu nałożonych na nią przepisami prawa obowiązków. Wbrew stanowisku strony, stwierdzone naruszenie, polegające na podaniu w rejestrze zgłoszeń danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zakresie miejsca rozpoczęcia przewozu, nie ma charakteru uchybienia formalnego o nieistotnym znaczeniu, ale odnosi się do zasadniczego celu wprowadzenia przepisu art. 28b ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 28b został dodany przez art. 39 pkt 4 ustawy z dnia 28 lipca 2023 r. o delegowaniu kierowców w transporcie drogowym (Dz.U. z 2025 r. poz. 797), która w tym zakresie weszła w życie 1 listopada 2024 r. Jak wynika z uzasadnienia autopoprawki do projektu ustawy, regulacja ta ma na celu wprowadzenie obowiązku rejestracji w systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi ("system SENT"), przewoźników zagranicznych, wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe. Celem jest zwiększenie nadzoru nad wykonywanymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczne podmioty przewozami drogowymi rzeczy. Zgodnie z założeniem, wprowadzona regulacja przyczyni się tym samym do skuteczniejszej kontroli rynku usług przewozowych wykonywanych na terytorium RP przez podmioty zagraniczne oraz wzmocnienia uczciwej konkurencji na tym rynku. Art. 28b ust. 3 do ustawy o transporcie drogowym wprowadza zamknięty katalog danych, jakie ma zawierać zgłoszenie do rejestru zgłoszeń. Dane zawarte w tym katalogu są niezbędne w celu zapewnienia skuteczności przyjętych rozwiązań (uzasadnienie autopoprawki do projektu ustawy o delegowaniu kierowców w transporcie drogowym, druk sejm. nr 3320-A, IX kadencja, s. 3). Z omówionych względów, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również okoliczność, że w związku z naruszeniem nie doszło do uchybień fiskalnych oraz, że przewóz był monitorowany. Skarżąca jako podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy odpowiedzialna jest za prawidłowość danych zawartych w zgłoszeniu. W świetle powyższego należało w ocenie Sądu uznać, że zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem prawidłowym, wydanym bez naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Z tego względu obszerne uzasadnienie zarzutów i wniosków skargi oraz przywołane poglądy judykatury, w tym między innymi Trybunału Konstytucyjnego (w wyroku z dnia 17 października 2024 r. sygn. P 3/23) oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (w sprawach C-61/23 oraz C-935/19) nie podważały skutecznie legalności skontrolowanej decyzji. W okolicznościach sprawy twierdzenie skarżącej o wystąpieniu jedynie oczywistej omyłki przy uzupełnianiu zgłoszenia RMPD nie znajduje podstaw, natomiast ocena organu przedstawiona w zaskarżonej decyzji jest w pełni zasadna. Oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonej decyzji nie mogą również podważyć wypowiedzi zawarte w piśmie z Ministerstwa Infrastruktury z dnia 5 lutego 2025 r. w przedmiocie charakteru RMPD jako narzędzia do cyfrowej ewidencji międzynarodowych przewozów drogowych, mającego zastosowanie nie tylko do ukraińskich podmiotów, ale również wszystkich podmiotów zagranicznych wykonujących przewozy na terytorium RP. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania. Organy obu instancji zgodnie z zasadami postępowania przewidzianymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy, dokonując na jego podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Zgromadzone dowody jednoznaczne potwierdzają stwierdzone naruszenie oraz brak przesłanek do zastosowania art. 92c u.t.d. Strona miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym w toku całego postępowania administracyjnego i nie przedstawiła okoliczności i dowodów, które podważałyby prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo wskazał i wyjaśnił jej podstawę prawną oraz odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło też do naruszenia innych przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym zasady zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026, poz. 143 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.