III SA/Lu 66/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (spr.), Protokolant stażysta Olga Michalska, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi K. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] października 2004 r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. T. 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sygn. [...] na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia K. T. na postanowienie wydane z upoważnienia Starosty przez Sekretarza Starostwa Powiatowego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w sprawie negatywnego uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii L.-W.-O., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia wydania zezwolenia z uwagi na to, iż obecnie istniejące linie komunikacyjne i liczba pojazdów, jaka je obsługuje, w pełni zabezpiecza potrzeby przewozowe ludności. Na tej trasie kursuje dziennie 32 - 34 autobusy, a ich zapełnienie wynosi około 40%. Ponadto proponowana linia komunikacyjna stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na przeładowanej drodze krajowej L.-W. W zażaleniu K. T. podniósł, iż w złożonym wniosku do Urzędu Marszałkowskiego nie ubiegał się o dodatkowe zezwolenie, a tylko o jego zmianę. Organ drugiej instancji podniósł, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej, wykraczając poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże nie wykraczającej poza obszar województwa. Z akt sprawy wynika, że Urząd Marszałkowski Województwa zwrócił się pismem do Starosty Powiatu, Prezydenta Miasta oraz Starosty Powiatu o uzgodnienie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów na linii komunikacyjnej: O.-W.-K.-W.-U.-C.- dla K. T.. Negatywne postanowienie wydał Starosta, który po przeprowadzonej przez Starostwo Powiatowe Wydział Komunikacji analizie sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób w transporcie drogowym na terenie Powiatu uznał, iż dodatkowa linia komunikacyjna na tej trasie jest niepotrzebna. Zgodnie z art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydał zaskarżone postanowienie. Na postanowienie organu drugiej instancji K. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi naruszenie art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 139, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Skarżący poinformował, że w zażaleniu nie mógł odnieść się do uzasadnienia postanowienia Starosty, ponieważ organ pierwszej instancji naruszając art. 10 § 1 k.p.a. nie umożliwił mu jako stronie zapoznania się z materiałem dowodowym. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym w postępowaniu odwoławczym, skarżący zwrócił uwagę na brak w analizie stopnia zabezpieczenia na rynku przewozowych jakichkolwiek udokumentowanych badań i wykazania, kto je sporządził. Natężenie ruchu pojazdów wykonujących regularne przewozy z W. do L. i z powrotem po drodze krajowej nr 82 wykazane w analizie są nierzetelne, ponieważ znaczna część kursów autobusów z W. do L. odbywa się drogami wojewódzkimi i powiatowymi, między innymi przez S., H., P., L., S. Skarżący podnosi, że w dniu [...] sierpnia 2004 r. chciał złożyć w Urzędzie Marszałkowskim wniosek o zmianę przebiegu linii komunikacyjnej w oparciu o art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Obecna linia, którą posiada, Wł.-Ok.-D.-H.-U.-C.-L., jest nierentowna; zmiana miała polegać na tym, żeby nowa linia przebiegała na linii W.-K.-W.-U.-C.-L. Jednak urzędnik Urzędu Marszałkowskiego odmówił przyjęcia wniosku o zmianę przebiegu linii komunikacyjnej wyjaśniając, że taka zmiana jest sprzeczna z art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto wskazał skarżącemu na możliwość złożenia nowego wniosku o wydanie zezwolenia, a aktualne zezwolenie na jego prośbę zostanie wygaszone przez organ, który je wydał, z chwilą otrzymania nowego. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne. Zdaniem skarżącego postępowanie organu można zakwalifikować jako czyn nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy w dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że w dniu 18 sierpnia 2004 r. skarżący złożył w Urzędzie Marszałkowskim wniosek o wydanie nowego zezwolenia, a nie wniosek o zmianę dotychczasowego zezwolenia. Organ wyjaśnił, że podnoszona przez stronę przewlekłość postępowania spowodowana była wystąpieniem organu do Urzędu Marszałkowskiego o przesłanie kopii wniosku. W dniu [...] marca 2005 r. K. T. złożył w Sądzie pismo procesowe uzupełniające skargę, w którym podniósł, że nie został zapoznany przez organ z aktami sprawy po nadesłaniu przez Urząd Marszałkowski kompletu dokumentów. Ponadto nie powiadomiono go o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podano przyczyn i nie wskazano nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżący zakwestionował również twierdzenie organów, jakoby posiadał zbyt małą liczbę pojazdów; w pkt 4 analizy Urzędu marszałkowskiego nr [...] z dnia [...] września 2004 r. wskazano, że strona dysponuje wystarczającą liczbą pojazdów. Skarżący w dniu [...] sierpnia 2004 r. złożył wniosek o zmianę zezwolenia – na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, a nie wniosek o wydanie zezwolenia na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym. Skarżący podniósł również, że innym przewoźnikom obsługującym linię L.-W. wydanie zezwolenia bądź jego zmianę załatwia się szybko. Tym samym według skarżącego organ naruszył art. 36 § 1, art. 10 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 73 § 1 i 2 k.p.a., art. 5 ustawy Prawo działalności gospodarczej, a także art. 24 pkt 2 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który mówi, że zezwolenie może być zmienione na wniosek jego posiadacza w razie zmiany przebiegu linii regularnej, rozkładu jazdy, zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zatem postanowienia organów obu instancji jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i zasad postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy podlegają uchyleniu, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego w skardze. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zaskarżone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego negatywnie uzgadniającego wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla K. T. Zatem kontroli Sądu zobowiązanego do rozstrzygania w granicach sprawy – poddana została prawidłowość postępowania administracyjnego w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia w świetle przepisów regulujących uzgadnianie zezwoleń, a nie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów osób. Odnosząc się do twierdzenia wyrażonego w skardze, że K. T. składając wniosek w dniu [...] sierpnia 2004 r. miał zamiar złożyć wniosek o zmianę dotychczasowego zezwolenia, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że decydujące znaczenie ma treść złożonego rzeczywiście wniosku, w którym skarżący zakreślił rubrykę "o wydanie zezwolenia". Powyższą wolę skarżący poświadczył własnoręcznym podpisem. Uznać go zatem należy za wniosek o wydanie zezwolenia, a nie za wniosek o zmianę dotychczasowego zezwolenia. Wydanie zezwolenia na wykonywanie określonego rodzaju transportu drogowego obwarowane jest koniecznością uzgodnienia tej czynności z określonymi organami administracji. Wymóg uzgodnienia wydania zezwolenia wprowadzono przepisem art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. Powyższy akt uzgodnienia wydawany jest zatem w trybie art. 106 k.p.a. ["jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ"] i powinien mieć zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. formę postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Należy przyjąć za orzecznictwem sądowym, że z uwagi na znaczenie tych aktów dla sprawy oraz na fakt swoistego rozstrzygania nimi co do istoty kwestii wyrażenia zgody (opinii, stanowiska), a także niezależnie od tego, że kodeks postępowania administracyjnego wymaga dla tychże aktów formy postanowienia administracyjnego, są one "decyzjami" z materialnego punktu widzenia. Do aktów tych mają zastosowanie przepisy rozdziału 7 działu II k.p.a. odnoszące się do decyzji. Postanowienie takie jest w istocie elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji administracyjnej. Taki jego status jest wzmocniony przez okoliczność, że sam Kodeks postępowania administracyjnego w art. 106 § 4 przewiduje przed wydaniem postanowienia zawierającego stanowisko innego organu możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999/1/7). Przyjąć należy również, że przed wydaniem omawianego postanowienia organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, którego stroną jest strona postępowania głównego z poszanowaniem zasad postępowania określonych w k.p.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów strony dotyczących uchybienia zasadom zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu doręczenia skarżącemu dokumentacji przekazanej przez Urząd Marszałkowski Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Brak jest również dowodu zapoznania skarżącego z aktami SKO po nadesłaniu dokumentacji z Urzędu Marszałkowskiego. Organy administracyjne orzekające w sprawie – nie zapoznając strony z aktami sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz w drugoinstancyjnym, po nadesłaniu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu dokumentacji przez Urząd Marszałkowski – dopuściły się uchybienia zasadzie zapewnienia stronom możliwości czynnego udziału w sprawie, obowiązkowi umożliwienia stronie w każdym stadium postępowania przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, a także obowiązkowi umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 10, art. 73 § 1, art. 81 k.p.a.). Jak wynika z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o transporcie drogowym - organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym między innymi, gdy: a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników, b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Obowiązek uzgodnienia ze starostą jako reprezentantem powiatu związany jest z powierzeniem samorządowi powiatowemu na mocy art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz.1592 ze zm.) zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego. Z wykładni powyższych przepisów wynika, że stanowisko starosty w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia powinno odnosić się do wpływu planowanego przewozu regularnego na system transportu zbiorowego w powiecie oraz obligatoryjnie oceniać zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, a także do wpływu planowanej linii komunikacyjnej na rentowność porównywalnych usług kolejowych. Uzasadnienie negatywnego uzgodnienia musi nawiązywać do stanu faktycznego w zakresie istniejących linii regularnych. Tym samym organy administracji samorządowej powinny w uzasadnieniu postanowienia sprecyzować, gdzie dopatrują się zagrożenia, oraz wykazać jego konieczne lub co najmniej bardzo prawdopodobne następstwo, co powinno zostać wykazane w analizie przewidywanych zmian. Niezbędne jest zatem wcześniejsze ustalenie znaczenia nieostrego pojęcia "zagrożenie" w procesie wykładni prawa oraz ustalenia jego możliwych źródeł (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 września 2004 r., sygn. III SA 339/04, niepubl.). W ocenie Sądu sporządzając niewyczerpujące uzasadnienie postanowienia wiążącego organ orzekający w sprawie zezwolenia oraz nie odnosząc się szczegółowo do kwestii wyczerpania przesłanki istnienia zagrożenia dla już istniejących linii, nie wykazując owego zagrożenia w sposób bezsporny oraz utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne - organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego (art. 6-8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). W powyższym uzasadnieniu nie wykazano, dla jakiej przyczyny dwa dodatkowe kursy z O. oraz dwa dodatkowe kursy z L. (które to kursy mają przecież zastąpić taką samą liczbę dotychczasowych kursów tego przewoźnika, wykonywanych w ramach dotychczasowego zezwolenia), uznano za stanowiące zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Nie odniesiono się również do kwestii, dlaczego zwiększenie liczby kursujących tą trasą 32-34 autobusów o kolejne 2 należy uznać za owo zagrożenie i czy zmniejszenie zapełnienia autobusów o ok. 2% stanowić będzie owo zagrożenie. Ponadto podnoszony przez Kolegium argument, że strona nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, może być oceniany wyłącznie w trakcie postępowania o wydanie zezwolenia przed organem w tej sprawie właściwym, natomiast nie w postępowaniu incydentalnym uzgadniania zezwolenia. Podkreślić również trzeba, że w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wśród zasad, na jakich opiera się ustrój gospodarczy państwa polskiego wymieniono między innymi zasadę wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji), przy czym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji). Zasada swobody gospodarczej znajduje swoje rozwinięcie również w art. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), zgodnie z którą podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Niedopuszczalna byłaby więc jakakolwiek interpretacja rozszerzająca ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej wykraczająca poza te przewidziane ustawą i precyzyjnie określone (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. U. 7/00). Zatem poruszając się w obszarze konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej i kwestii dopuszczalnych ograniczeń owej swobody, organy administracyjne obowiązane były dołożyć szczególnej staranności podczas przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie istnienia zagrożenia dla istniejących linii komunikacyjnych. W ocenie Sądu nie można stwierdzić, że przeprowadzając owo postępowanie wyjaśniające z uchybieniem zasadom postępowania, w konsekwencji nie wykazując precyzyjnie i bezspornie, ponad wszelkie wątpliwości, że proponowana linia będzie stanowić owo zagrożenie, nie biorąc pod uwagę, że porusza się w sferze ograniczeń chronionej przez Konstytucję zasady swobody gospodarczej, organy działały na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi podnieść należy, że decyzje i postanowienia administracji publicznej podlegają zaskarżeniu do wojewódzkich sądów administracyjnych na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie, jak to określił w skardze skarżący, art. 221-240 Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących prawo składania skarg do organów administracji. Ponadto bezzasadny jest zarzut skarżącego naruszenia zasady nieorzekania na niekorzyść odwołującego się przez organ odwoławczy (art. 139 k.p.a.). Istota owej zasady polega na tym, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji pogarszającej powstałej po wydaniu orzeczenia pierwszoinstancyjnego sytuacji odwołującego się. Zasada ta nie obejmuje zakazu pogarszania sytuacji strony sprzed wydania orzeczenia w pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy orzeczenia pierwszej instancji nie można uznać za naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie w przypadku uchylenia zaskarżonego postanowienia pozostałoby w obrocie prawnym poprzedzające je wadliwe postanowienie z dnia 1 października 2004 r., uchyleniu w myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie, w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o kosztach wynika z treści art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którymi w razie uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania należą w myśl art. 205 § 2 ustawy koszty sądowe, do których należy wpis uiszczony przez skarżącego w kwocie 100 zł.