III SA/Lu 663/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi C. K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa ; III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz C. K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W.. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na konkurs otwarty ogłoszony przez Zarząd Województwa L. Nr [...], C. K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]" w ramach Osi Priorytetowej 12 Edukacja, kwalifikacje, kompetencje, Działania 12.3 Kształcenie ustawiczne w zakresie ICT i języków obcych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020. Wniosek ten negatywnie zaopiniowano na etapie oceny formalnej z uwagi na niespełnienie kryterium specyficznego nr [...] (Zakres wsparcia) i informację na ten temat zawierało skierowane do wnioskodawcy pismo z dnia [...] lutego 2016 r. Skarżąca Spółka zanegowała powołane stanowisko organu wnosząc protest od negatywnej oceny z dnia [...] marca 2016 r., a następnie dokonała uzupełnienia protestu. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020 nie uwzględniła protestu, o czym zawiadomiono skarżącą Spółkę pisemną informacją z dnia [...] kwietnia 2016 r. (Nr [...]). W tych okolicznościach skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą informację zarzucając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w tym przepisy art. Art. 57 w związku z art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 217) oraz art. 37 ust. 1 tej ustawy, a także art. 37 ust. 2 ustawy w związku z art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie pkt II.A.3 Załącznika nr 3 do Regulaminu konkursu: "Wymogi formalne i kryteria wyboru projektów". W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca powołując się na szczegółowe wymagania konkursowe argumentowała między innymi, że jej wniosek spełniał kryteria formalne. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa L. uznał skargę za bezzasadną i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest usprawiedliwiona, jednakże z innych przyczyn, niż zarzuciła to skarżąca. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 217; dalej jako "ustawa"). Z przepisów ogólnych tej ustawy wynika, że określa ona zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy). Według art. 6 ust. 1 ustawy, system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. W świetle dalszych przepisów ustawy, cele programu operacyjnego są osiągane przez realizację projektów objętych dofinansowaniem (art. 31 ustawy). Ustawodawca określił w art. 37 ust. 1 ustawy, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy, w trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję. Oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje komisja oceny projektów (art. 44 ust. 1 ustawy), zaś rzeczą właściwej instytucji jest rozstrzygnąć konkurs (art. 46 ust. 1 ustawy). Wedle zaś art. 46 ust. 5 ustawy, jeżeli projekt otrzymał negatywną ocenę, należy o tym poinformować wnioskodawcę i zawiadomić go ponadto o możliwości wniesienia protestu. Do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów (art. 50 ustawy). Stosowanie do art. 60 ustawy, przy rozpatrywaniu protestu, w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2, a także w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Przepis art. 24 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Natomiast z treści art. 67 ustawy wynika ponadto, że w trakcie procedury odwoławczej stosuje się instytucję wyłączenia pracownika organu w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej reguły procedowania przy ocenie projektu należy stwierdzić, że z powołanych przepisów wynika zasada, wedle której, w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek wcześniejszym etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Nie chodzi tu wyłącznie o ocenę merytoryczną projektu, ale o każdą jego ocenę (w tym dokonaną na etapie badania, czy projekt spełnia wymogi formalne). Odnosząc dotychczasowe uwagi do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że informacja z dnia [...] kwietnia 2016 r. na temat wyniku postępowania odwoławczego – wywołanego wniesionym protestem – została podpisana przez R. S., Zastępcę Dyrektora Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego w Urzędzie Marszałkowskim Województwa L. w L.. Wskazana osoba (R. S.) jest również autorem wcześniejszej informacji z dnia [...] lutego 2016 r. (zawartej w piśmie nr [...].GAM) w przedmiocie negatywnej oceny wniosku nr [...] pt. "[...]" złożonego przez Spółkę C. K.. Ponieważ w rozpatrywaniu protestu nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę, oznacza to, że R. S. nie mógł brać udziału w ponownym rozpoznawaniu sprawy i dokonywaniu oceny środka odwoławczego (protestu) wniesionego w dniu [...] marca 2016 r., w związku z negatywną oceną wniosku zgłoszonego w konkursie otwartym. Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. "a" ustawy, w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. W realiach niniejszej sprawy i w świetle powołanego ostatnio przepisu sprawa wywołana wnioskiem o dofinansowanie projektu złożonego w ramach konkursu Nr [...] zorganizowanego i przeprowadzanego przez powołaną do tego właściwą instytucję, winna zostać ponownie rozpatrzona przez Zarząd Województwa L.. Kwestia istotnego naruszenia prawa przy rozpatrywaniu protestu i wpływu tego naruszenia na wynik oceny projektu nie budzi wątpliwości w kontekście art. 50 omawianej ustawy określającej, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie unormowano w art. 24 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Według art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 24 § 4 k.p.a., wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. Wskazane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące wyłączenie pracownika od udziału w sprawie, mają zastosowanie w sprawie dotyczącej oceny wniosków dokonywanej w ramach postępowań konkursowych przeprowadzanych w trybie przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Zasadę, że wyłączeniu podlega pracownik, który już miał do czynienia ze sprawą, potwierdza dodatkowo cytowana już treść przepisów art. 60 i art. 67 ustawy. Wynika z nich, po pierwsze, że w rozpatrywaniu protestu, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę, a po drugie, że przepis art. 24 § 1 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie art. 24 § 1 k.p.a. oznacza, że instytucja wyłączenia pracownika organu dotyczy zasadniczo spraw związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych. Pomimo tego, że informacja z dnia [...] lutego 2016 r. na temat negatywnej oceny projektu nie była decyzją administracyjną, to z racji odesłania zawartego w art. 50, art. 60 i art. 67 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionej ustawy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania, należało odpowiednio stosować przepisy k.p.a. regulujące instytucję wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie. Instytucję tę należy postrzegać – jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03 (publ. OTK ZU 2005, nr 3/A, poz. 20) – jako służącą realizacji prawa strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy. W okolicznościach faktycznych tej sprawy R. S. pełniący funkcję Zastępcy Dyrektora Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego – podlegał wyłączeniu od udziału w sprawie związanej z rozpatrywaniem protestu. Zagadnienie wyłączenia pracownika instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania pozostawało w ścisłym związku z dyspozycją art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Wskazany przepis stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Przeprowadzenie oceny projektu dwukrotnie przez tę samą osobę będąca pracownikiem instytucji przeprowadzającej postępowanie konkursowe, podważa zasadę rzetelności i bezstronności, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy. W sprawie tej spór powstał na tle negatywnej oceny formalnej projektu, skutkującej tym, że wniosku skarżącej nie skierowano do drugiego etapu obejmującego ocenę merytoryczną. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru. Z powodu stwierdzonego przez Sąd uchybienia, przedwczesnym byłoby zajmowanie stanowiska w przedmiocie słuszności zarzutów i wniosków skargi, co do tego, czy projekt skarżącej spełniał kryterium formalne (formalne kryterium specyficzne nr 3), dotyczące nie tylko specjalistycznych szkoleń kończących się certyfikatem zewnętrznym potwierdzającym zdobycie przez uczestników projektu stosownych kompetencji (lit. "a"), ale również obowiązku opracowania przez beneficjenta kryteriów oceny efektów uczenia oraz przeprowadzenia weryfikacji osiągnięć przez uczestników projektu (lit. "b"). Skoro zatem w tym stanie rzeczy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, uzasadnia to – na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. "a" ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 – przekazanie sprawy (zakończonej informacją z dnia [...] kwietnia 2016 r. o wyniku rozpatrzenia protestu) do jej ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa L.. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zawarto w pkt I oraz II sentencji wyroku. W zakresie nieuregulowanym we wskazanej wyżej ustawie, zgodnie z jej art. 64, do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."). Kierując się powyższą regułą postępowania oraz dyspozycją art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w pkt III wyroku rozstrzygnięto w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, zakończonego uwzględnieniem skargi. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.