III SA/Lu 664/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany klasyfikacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 1, art. 22 i art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.; dalej jako "p.g.i.k.") oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.), Starosta odmówił zmiany dotychczasowej gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,2028 ha, położonych w obrębie ewidencyjnym D., gm. J., stanowiących własność A. M. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na protokół oględzin przeprowadzonych na gruncie w dniu [...] kwietnia 2010 r., w toku których ustalono, że wymienione działki znajdują się w enklawie leśnej. Dodatkowo ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonego uchwałą Gminy J. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., wynika, że przedmiotowe działki znajdują się w terenach zieleni leśnej. Na skutek odwołania A. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] – utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] maja 2010 r. W ocenie organu odwoławczego z protokołu oględzin na gruncie wynika, że przedmiotowe działki znajdują się w enklawie leśnej. Ustalono, że kompleks leśny stanowi drzewostan głównie dębowy w wieku 60-80 lat, z podszytem osikowym i leszczynowym. Działki nie zostały objęte opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J., niemniej jednak znajdują się w terenach zieleni leśnej na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonego uchwałą Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Z operatu technicznego założenia ewidencji gruntów i budynków wsi D. z 1964 r. wynika, że działka nr [...] (z której powstały obie działki), została zakwalifikowana w całości jako działka leśna (Ls I). Twierdzeniom wnioskodawczyni, jakoby na przedmiotowych działkach znajdowały się jedynie krzaki i pojedyncze dęby zaprzecza stwierdzony podczas oględzin stan na gruncie. Nadto ze zdjęć lotniczych wynika, że działki znajdują się w zwartym kompleksie leśnym. Organ nie podzielił również argumentów odwołującej się, że w sprawie konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w przedmiocie ustalenia, czy działki rzeczywiście spełniają przesłanki określone w ustawowej definicji lasu. W ocenie organu podczas oględzin na gruncie w dniu [...] kwietnia 2010 r. obecni byli pracownicy Starostwa Powiatowego posiadający fachową wiedzę w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Lu 402/10 – oddalił skargę A. M. na decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, aczkolwiek jej uzasadnienie nie wyjaśnia wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Odnosząc się do oceny zasadności wniosku skarżącej wszczynającego postępowanie wskazano, że stosownie do art. 4 ust. 1 i art. 2 pkt 8 p.g.i.k. oraz § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, operat ewidencyjny powinien być systematycznie aktualizowany, a zawarte w nim informacje dotyczące sposobu użytkowania gruntów powinny być wykazywane zgodnie ze stanem faktycznym. Zmiana użytków gruntowych na działce może nastąpić na skutek innego niż dotychczasowy sposobu zagospodarowania działki, np. zalesienia, rekultywacji gruntów, trwałego wyłączenia całej lub części działki z produkcji rolniczej lub leśnej, a także innych czynności dokonywanych na działce. W takiej sytuacji mamy do czynienia z nieaktualnym stanem wykazywanym w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych. Zmiana stanu faktycznego na gruncie stanowi podstawę do wprowadzenia odpowiedniej zmiany w tej ewidencji z urzędu lub na wniosek strony. Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia w spawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z punktem 2.1 tego załącznika, do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie o lasach. Z przytoczonych regulacji wynika, że zarówno zaliczenie gruntów do gruntów leśnych, jak i wszystkie pozostałe czynności dokonywane przez organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków, w odniesieniu do lasów winny uwzględniać aktualny stan prawny, wynikający z regulacji dotyczących lasów. Zgodnie z art. 3 i art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzebą właścicieli lasów. Uregulowanie art. 3 pkt 1 wskazuje, że chodzi o powierzchnię zwartą, natomiast nie ma oczywiście znaczenia czy powierzchnia ta, odpowiadająca ustawowej definicji lasu, objęta jest granicami jednej, czy też więcej niż jednej działki ewidencyjnej. Ponadto jak wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy J., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., powyższe działki znajdują się w terenach zieleni leśnej. W ocenie Sądu zasadnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym brak podstaw do zmiany w użytku leśnym na rolny w prowadzonej ewidencji. Skarżąca nie przedstawiła bowiem decyzji zezwalającej na zmianę użytku leśnego na użytek rolny, o której mowa w art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach. Nie mogły również stanowić podstawy uwzględnienia skargi zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 84 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego z zakresu leśnictwa celem wyjaśnienia, czy przedmiotowe działki rzeczywiście spełniają wymogi zawarte w art. 3 ustawy o lasach. Podkreślono, że postępowanie w którym następuje ustalenie klas gleboznawczych poszczególnych użytków i oznaczenie ich konturów nie odbywa się z udziałem biegłego, ale według przepisów rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów. W postępowaniu, którego przedmiotem jest gleboznawcza klasyfikacja gruntów następuje ustalenie, które grunty tej klasyfikacji podlegają (grunty rolne, czy grunty pod lasami, czy też pod wodozbiorami), a następnie ustalenie w odniesieniu do gruntów podlegających klasyfikacji ustalenie typów gleby, jej klas i konturów. Zwrócono uwagę, że w myśl § 9 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, prawomocne "orzeczenie", przez które w obecnym stanie prawnym rozumieć należy decyzję starosty – stanowi podstawę wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków. Dlatego też prowadzone przez starostę postępowanie w przedmiocie ustalenia klasyfikacji gruntów jest postępowaniem odrębnym od prowadzonego przez ten sam organ postępowania, którego przedmiotem jest wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów. Ostateczna bowiem decyzja w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi dopiero podstawę do wprowadzenia wynikających z niej zmian w zakresie klasyfikacji gruntów do ewidencji gruntów. Na skutek skargi kasacyjnej A. M. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 888/11 – uchylił wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r. i sprawę przekazał mu do ponownego rozpoznania. Za usprawiedliwiony uznany został zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez przekroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozstrzyganiu sprawy jej granic, co doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję w przedmiocie odmowy zmiany w ewidencji gruntów, podczas gdy kontrolowana przez Sąd decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmawiała zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a jako jej materialną podstawę powołano § 8 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że przedmiotem kontroli sądowej jest sprawa administracyjna, której granice zakreśla materialnoprawna podstawa toczącej się sprawy, przyjęta następnie jako podstawa prawna wydanej decyzji. W tym przypadku organy prowadziły postępowanie i wydały decyzję w oparciu o art. 20 ust. 1 i art. 22 p.g.i.k. oraz § 8 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, w związku z art. 3 ustawy o lasach, odmawiając zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Przedmiotem zatem wydanej decyzji, a następnie decyzji organu II instancji było rozstrzygnięcie sprawy zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Sąd I instancji określił zaś nieprawidłowo przedmiot sprawy jako odmowa zmiany w ewidencji gruntów i w tym kierunku prowadził analizę prawna sprawy, zamiast ograniczyć się do skonstatowania, że sprawę, z naruszeniem art. 9 w związku z art. 61 § 1 k.p.a., wszczęto i prowadzono bez zbadania rzeczywistej woli strony co do istoty jej żądania, jako zmianę klasyfikacji gruntów. Wyjaśniono również, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadającego poczynionym ustaleniom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przytoczony przepis wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wskazany w art. 190 p.p.s.a. zwrot "związany wykładnią prawa" pozwala wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa obejmującą zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Mając to na uwadze, przychylić należało się w całości do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] – zostały wydane z naruszeniem art. 9 w związku z art. 61 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w rezultacie obligowało Sąd do wyeliminowania obu tych decyzji z obrotu prawnego. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena, jaki charakter miało pismo A. M. z dnia [...] marca 2010 r. W piśmie tym, skierowanym do Starosty skarżąca wniosła o "zmianę zapisów w ewidencji gruntów dotyczących działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 2028 m2 położonych w D., gmina J. – poprzez przyjęcie, iż są to działki rolne, a nie leśne". Starosta na podstawie tego pisma wszczął i prowadził postępowanie w sprawie "zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym D., gm. J.". Postępowanie to organ I instancji zakończył wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., odmawiając zmian w dotychczasowej gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, a przede wszystkim stanowisko wyrażone w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy dojść do wniosku, że organy obu instancji nienależycie wyjaśniły, jaki jest charakter pisma skarżącej z dnia [...] marca 2010 r. Z treści tego pisma wynika, że wnioskowała ona o zmianę zapisów w ewidencji gruntów. Bez bliższego wyjaśnienia rzeczywistej treści żądania skarżącej, nie było zatem możliwe nadanie mu właściwego biegu. Poza sporem pozostaje zaś to, że w świetle obowiązujących przepisów prawa postępowanie w sprawie ustalenia (zmiany) klasyfikacji gruntów jest odrębną sprawą administracyjną od postępowania dotyczącego zmian w ewidencji gruntów. Gdyby zatem organy administracyjne należycie wyjaśniły, jaka jest rzeczywista treść żądania (wniosku A. M. z dnia [...] marca 2010 r.), to mogłoby dojść do wszczęcia postępowania w innym przedmiocie oraz innym trybie. W konsekwencji inne byłoby rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Dlatego też należyte wyjaśnienie, jaki charakter ma pismo inicjujące postępowanie miało decydujący wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie wymaga zwrócenia uwagi, że zasadą jest, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Jeżeli strona formułuje swoje żądanie nie dość jasno, tak, że organ może powziąć wątpliwości jak należy je odczytywać, wówczas organ nie może samodzielnie, z urzędu, ocenić charakteru i treści wniesionego pisma, ponieważ o tym jaka jest intencja podania decyduje wyłącznie strona. W takiej sytuacji na organie administracyjnym spoczywa obowiązek wezwania strony do sprecyzowania podania, z zakreśleniem terminu i wskazaniem skutków uchylenia się od wykonania tego obowiązku. Jednocześnie organ kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a., winien należycie i wyczerpująco poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwając przy tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W sytuacji zatem, gdy z wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2010 r. nie wynikało w sposób jednoznaczny, jaka jest rzeczywista treść jej żądania, organ administracyjny zobligowany był na mocy art. 64 § 2 k.p.a. do wezwania A. M. jako wnoszącej podanie do usunięcia braków jej pisma w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organy winny dodatkowo uwzględnić, że stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 8 i 9 k.p.a.). W konsekwencji zapadłe w sprawie decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem powyższych przepisów, a przede wszystkim art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Stwierdzone naruszenie przepisów proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby do uchybienia nie doszło, mogłoby zapaść odmienne rozstrzygnięcie. Z przytoczonych względów zarówno zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji winien uwzględnić poczynione wyżej uwagi i przede wszystkim wezwać skarżącą do sprecyzowania jej żądania zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2010 r., zakreślić w tym celu stosownym termin i pouczyć o skutkach jego bezskutecznego upływu. Dopiero po wyjaśnieniu przez skarżącą intencji jej pisma (rzeczywistej treści żądania), organ wyda w tym przedmiocie rozstrzygnięcie, które winno odpowiadać przepisom obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje uzasadnienie w przepisach art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Na zasądzone w pkt II wyroku od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania składa się wpis sądowy (w kwocie 200 zł), wynagrodzenie adwokata w wysokości stawki minimalnej (240 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).