III SA/Lu 671/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w B. przyznał W. K. na rok 2012 jednolitą płatność obszarową w wysokości 5.592,94 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową dla powierzchni grupy upraw podstawowych w kwocie 965,81 zł. Od powyższej decyzji S. K. wniósł w dniu 20 maja 2013 r. odwołanie, w którym podniósł, że nie otrzymał decyzji dotyczących "dopłaty niezwiązanej i jakościowej do tytoniu na rok 2012". Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na treść art. 19 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.). Zgodnie z ust. 9 tego artykułu jeżeli decyzja w sprawie płatności uwzględnia w całości żądanie rolnika i nie określa zmniejszeń lub wykluczeń oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu, o których mowa w ust. 2, decyzję tę doręcza się jedynie na żądanie strony. W przypadku gdy strona nie wystąpiła z żądaniem doręczenia decyzji, za dzień jej doręczenia uważa się dzień uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym strony. Kopia decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. została wydana rolnikowi w dniu 17 maja 2013 r. Organ odwoławczy stwierdził, że termin na wniesienie odwołania upłynął z dniem 19 grudnia 2012 r., zaś strona wniosła odwołanie w dniu 20 maja 2013 r., a zatem po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro odwołanie zostało wniesione po terminie organ nie może rozpatrzyć go merytorycznie. W skardze do sądu administracyjnego S. K. podniósł zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na przyjęciu, że pomimo nie doręczenia mu decyzji z [...] listopada 2012 r. w sprawie przyznania płatności oraz zaniechania doręczenia jakiegokolwiek pouczenia o prawie żądania doręczenia decyzji oraz o przysługującym prawie wniesienia odwołania, skarżący był skutecznie poinformowany o takich możliwościach, co spowodowało niesłuszne uznanie, że jego odwołanie zostało złożone po upływie terminu. Ponadto skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. polegająca na zaniechaniu doręczenia decyzji na piśmie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że do roku 2011 włącznie ARiMR doręczała decyzje na piśmie, zawierające stosowne pouczenie o możliwości wniesienia odwołania. Od 2012 r. bez żadnego uprzedzenia, pouczenia czy informacji Agencja zaniechała doręczania decyzji, przez co niemożliwe stało się zapoznanie z jej treścią. Zawarta w decyzji w sprawie przyznania płatności na rok 2012 informacja o przysługującym odwołaniu jest niepełna, nie zawiera wskazanych dopiero w zaskarżonym postanowieniu niuansów dotyczących możliwości żądania doręczenia decyzji, dnia doręczenia itd. Nawet w przypadku zastosowania się do tej informacji rolnik nie ma żadnej możliwości odwołania się od decyzji, a zatem wprowadza się go w błąd. Kodeks postępowania administracyjnego jasno wymaga doręczenia decyzji na piśmie. Skoro decyzja nie została doręczona skarżący nie miał możliwości zapoznania się z nią i stwierdzenia, czy jest korzystna dla niego, czy też nie. Odwołanie od decyzji złożył w dniu 20 maja 2013 r., a więc zachował 14 dniowy termin. W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że składając podpisany wniosek o płatność skarżący oświadczył (sekcja IX wniosku), że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętej wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zarzut sformułowany w skardze, nie daje podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, a w sprawie brak jest też innych okoliczności, które skutkowałyby koniecznością uchylenia postanowienia organu drugiej instancji, bądź stwierdzenia jego nieważności Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) następuje bowiem wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Według art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odmienności dotyczące doręczania decyzji i skutków tych odmienności ustawa przewiduje w art. 19 ust. 9-16. Inaczej niż w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego uregulowana jest kwestia samego obowiązku doręczania decyzji. Dotyczy to sytuacji określonej w art. 19 ust. 9 ustawy i w konsekwencji skutków tej odmienności dla procedury złożenia odwołania od decyzji. Postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest wszczynane na wniosek rolnika o przyznanie płatności na określony rok, złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, o czym stanowią odpowiednio art. 18 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy. To treść żądania wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego. Z kolei z treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że wnioski rolników należy traktować jako podania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, płatności obszarowe, płatność do krów i owiec oraz płatność do tytoniu są przyznawane w drodze decyzji. Jeżeli decyzja ta uwzględnia w całości żądanie rolnika i nie określa zmniejszeń lub wykluczeń oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu, o których mowa w ust. 2, decyzję tę doręcza się jedynie na żądanie strony (ust. 9). Za dzień doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, w przypadku gdy strona nie wystąpiła z żądaniem jej doręczenia, uważa się dzień uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym strony (ust. 10). Żądanie doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, składa się do kierownika biura powiatowego ARiMR, w terminie 14 dni od dnia uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym strony (ust. 11). W przypadku gdy strona wystąpiła z żądaniem doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, odwołanie od tej decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia (ust. 12). Z przepisów tych, w powiązaniu z art. 129 § 2 K.p.a wynika, że jeżeli decyzja o przyznaniu płatności wymienionych w art. 19 ust. 1 ustawy uwzględnia w całości żądanie rolnika i nie określa zmniejszeń lub wykluczeń oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu, a przy tym rolnik nie wystąpił z żądaniem doręczenia decyzji w terminie 14 dni od dnia uznania płatności na rachunku bankowym, to wówczas czternastodniowy termin do złożenia odwołania od decyzji biegnie od dnia uznania płatności na rachunku bankowym rolnika. W badanej sprawie nie ma wątpliwości, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] listopada 2012 r. kwalifikuje się jako decyzja, o której mowa wart. 19 ust. 9 ustawy, a więc jest decyzją, która uwzględnia w całości żądanie rolnika i nie określa zmniejszeń lub wykluczeń oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu, o których mowa w ust. 2 ustawy. W znajdującym się w aktach administracyjnych wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 zaznaczone były bowiem jako objęte żądaniem strony tylko jednolita płatność obszarowa z towarzyszącymi jej innymi wymienionymi w tym samym punkcie wniosku płatnościami, a ponadto objęta odrębną decyzją pomoc finansowa z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW). Z treści wniosku wynika niewątpliwie, że płatność, którą wymienia skarżący w swoim odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sądu, czyli płatność niezwiązana do tytoniu, wymieniona w odrębnym punkcie formularza wniosku, nie była objęta żądaniem wniosku, ponieważ nie zaznaczono jej żadnym znakiem (według pouczenia powinien być to znak X) w kratce przypisanej tej płatności. Nie ma też wątpliwości, że skarżący w terminie 14 dni od daty uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym nie wystąpił o doręczenie decyzji. W takiej sytuacji zgodnie z art. 19 ust. 10 ustawy za dzień doręczenia decyzji uważa się dzień uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym. Organ drugiej instancji, ustalając od kiedy biegł termin do złożenia odwołania, prawidłowo powołał się na przepis art. 19 ust. 10 ustawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ przyjął, że dzień 5 grudnia 2012 r., w którym płatność została przekazana na rachunek skarżącego jest tożsamy z dniem, o którym mowa w art. 19 ust. 10 ustawy, to jest z dniem uznania płatności na rachunku bankowym strony. Stosownie bowiem do art. 54 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz. U. z 2011 r. Nr 199, poz. 1175, ze zm.), dostawca płatnika jest obowiązany doprowadzić do uznania rachunku płatniczego dostawcy odbiorcy kwotą transakcji płatniczej zainicjowanej przez płatnika nie później niż do końca następnego dnia roboczego po otrzymaniu zlecenia. Stosownie zaś do ust. 2 termin określony w ust. 1 może zostać przedłużony o jeden dzień roboczy, w przypadku gdy dostawca płatnika otrzymał zlecenie płatnicze w postaci papierowej. Skarżący przyznał, iż otrzymał przedmiotową płatność, nie sprawdzał jednak z jaką datą wpłynęła na jego konto. Dopiero w maju zorientował się że nie otrzymał płatności do tytoniu i wtedy złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Skarżący nie wykazał jednak by zachował termin do złożenia odwołania. Jest bowiem niesporne, że uznanie płatności na rachunku bankowym skarżącego miało miejsce około 5 grudnia 2012 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie składał wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Nie ma też takiego wniosku w samej treści odwołania. Zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 19 ust. 10 ustawy nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia, ponieważ od daty uznania rachunku skarżącego do daty wniesienia odwołania minęło ponad 4 miesiące. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia, jest tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie jest zatem prawidłowe. Z treści skargi do sądu oraz odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wynika, że skarżący w poprzednich latach otrzymywał płatność niezwiązaną do tytoniu. Jednak na 2012 rok we wniosku z dnia 15 maja 2012 r. płatności tej nie zaznaczył. Uważa, że to na organie ciążył obowiązek powiadomienia go o zmianie przepisów w zakresie doręczania decyzji, wtedy zmieściłby się w terminie do złożenia odwołania. Należy podkreślić, że okoliczności, które opisuje skarżący nie uzasadniają w stanie faktycznym badanej sprawy innej niż dokonana przez organ drugiej instancji oceny, że skarżący złożył odwołanie z uchybieniem terminu. Okoliczności te mogłyby być ewentualnie badane, gdyby okazało się, że skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Nie przesądzając w żadnym razie o skuteczności takiego wniosku, wypada jedynie zaznaczyć, że wydanie przez organ drugiej instancji postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie stanowi żadnej przeszkody do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu, a w razie zaistnienia przesłanek, także do pozytywnego rozstrzygnięcia, czyli przywrócenia terminu. W obrocie prawnym mogą bowiem istnieć dwa postanowienia - pierwsze stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania oraz drugie o przywróceniu terminu do złożenia odwołania. Te drugie postanowienie otwiera drogę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, mimo istnienia w obrocie prawnym postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Możliwa jest taka sytuacja, że strona składa odwołanie bez świadomości, że uchybiła terminowi i dowiaduje się o uchybieniu terminu dopiero później, na przykład z postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, a nawet dopiero po pokonaniu całej drogi instancyjnej administracyjnej i sądowej, gdyby pozostawała w tak głębokim przekonaniu, że nie uchybiła terminu, że zdecydowała się na zaskarżanie kolejnych orzeczeń w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu. Nie ma żadnej uzasadnionej przyczyny, aby stronie, która złożyła wniosek o przywrócenie terminu po wydaniu postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania odmawiać możliwości ubiegania się o przywrócenie terminu. Podsumowując można stwierdzić, że wydanie na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia odwołania nie stanowi przeszkody procesowej do przywróceniu terminu do złożenia odwołania, jeżeli wniosek strony spełnia wymagania formalne i przesłanki merytoryczne określone w art. 58 § 1 i 2 K.p.a. Przywrócenie terminu do złożenia tego odwołania otwiera wówczas drogę do merytorycznego rozpoznania odwołania, mimo pozostawania w obrocie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia odwołania. Natomiast zaskarżone w badanej sprawie postanowienie jest prawidłowe. Biorąc wskazane wcześniej okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.