III SA/Lu 672/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie: WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), WSA Ewa Ibrom, Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014 oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w kwocie 4.626,60 zł. M. G. ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2014. Decyzją organu I instancji z dnia [...] lipca 2017 r. przyznano płatności rolnośrodowiskowe w łącznej kwocie 4.626,60 zł, w tym z tytułu: - pakietu 6 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, wariant 6.4 Sady tradycyjne - w wysokości 840 zł (do pow. 0,40 ha); - pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – w wysokości 2.328 zł (do pow.1,94 ha); - pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) w wysokości 512,20 zł (do pow. 1,97 ha), wariant 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) w wysokości 616 zł (do pow. 0,40 ha) – łącznie 1 128,20 zł); - pakietu 9 Strefy buforowe, wariant 9.3 Utrzymanie 2-metrowych miedz śródpolnych w wysokości 330,40 zł. Powyższą decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości: - odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.11. Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) oraz pakietu 9 Strefy buforowe, wariant 9.2 Utrzymywanie 5-metrowych stref buforowych; - nakazano wykonanie działań naprawczych (zabiegów agrotechnicznych) na działce nr [...]. Strona wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając wadliwe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Dyrektor ARiMR wskazał, że wniosek o przyznanie płatności przeszedł kontrolę administracyjną, która wykazała szereg nieprawidłowości dotyczących deklarowanej powierzchni działek rolnych, sposobu ich zagospodarowania oraz utrzymywania stref buforowych. Organ wyjaśnił między innymi, że borówka wysoka nie figuruje w grupie upraw objętych płatnością rolnośrodowiskową (stąd nie przyznano płatności do działki o pow. 0,18 ha), że nie jest dopuszczalne dodanie w trzecim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego wariantu 9.2 i utrzymywanie 5 – metrowych stref buforowych (z tego powodu odmówiono płatności w ramach tego pakietu). Organ odwoławczy podał, że na działce nr [...] (niebędącej działką leśną, ani gruntem zadrzewionym) rolnik nie prowadził wymaganego na łąkach lub pastwiskach, koszenia i usuwania okrywy roślinnej. Z tego względu w wyznaczonym terminie nakazano rolnikowi wykoszenie trawy lub prowadzenia wypasania zwierząt. W skardze M. G. zarzucił, że organ niezasadnie przyjął, że: - nie przysługuje subwencja do uprawy borówki; - działka nr [...] jest działką rolną, na której należy wykonać nakazane zabiegi agrotechniczne. Skarżący stwierdził, że obowiązkiem organu było wszechstronne rozważenie całego materiału dowodowego, umożliwienie stronie uzupełnienia braków formalnych wniosku, uwzględnienie danych z ewidencji gruntów i budynków oraz zastosowanie się do zaleceń wynikających z treści wyroku WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. III SA/Lu 1646/15. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawa dotycząca spornej płatności była już rozpoznawana zarówno przez orzekające organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r. r. sygn. akt III SA/Lu 1646/15 uchylono decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014. W uzasadnieniu wspomnianego wyroku Sąd stwierdził między innymi, że organy zobowiązane były wykazać, że niezgłoszona do programów pomocowych działka nr [...] obejmuje grunt rolny w postaci łąki, czy też pastwiska. Tego rodzaju ustalenie Sąd uznał za konieczne w celu wydania nakazu koszenia i usuwania okrywy roślinnej na podstawie § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2014 r., poz. 1372). Tymczasem organy odwołały się ogólnie do wyników kontroli przeprowadzonej w dniu 18 listopada 2014 r. i nie rozważyły szerzej kwestii, czy przedmiotowa działka obejmuje grunt rolny. Nie odwołały się do poprzednio składanych przez skarżącego wniosków oraz nie odniosły się do poprzedniego sposobu użytkowania tej działki. Zdaniem Sądu, nie jest wystarczające zakwalifikowanie gruntu jako rolnego w deklaracji zamieszczonej przez stronę w sekcji VII wniosku w sytuacji, kiedy skarżący zakwestionował rolny charakter tej działki na podstawie informacji zamieszczonych w ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na charakter sporu w niniejszej sprawie wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Powyższe unormowanie oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2017 r. wskazuje, że organ dokonał ponownej i prawidłowej tym razem analizy wniosku strony o przyznanie płatności, stosownie do zaleceń wynikających z uzasadnienia prawomocnego orzeczenia WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2016 r. r. sygn. akt III SA/Lu 1646/15. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazywana we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia 0,07 ha na działce ewidencyjnej nr [...] (jako grunt użytkowany rolniczo i nie zgłoszony do płatności), w rzeczywistości stanowi trwały użytek zielony, zakrzaczony, na którym nie wykonano zabiegu koszenia i usunięcia okrywy roślinnej. Powyższe ustalenia potwierdzają fotografie załączone do raportu z czynności kontrolnych. Na zdjęciach fotograficznych nr [...] "[...]", położonej na działce ewidencyjnej nr [...], widoczna jest wysoka, gęsto rosnąca trawa, a nie jak próbuje wykazać skarżący - las i grunt zadrzewiony. Teren zalesiony występuje, ale poza obszarem tej działki. Organ prawidłowo wyjaśnił, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W myśl § 44 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, w decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej nakazuje się realizację w wyznaczonym terminie określonych działań mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Skontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada tym wymogom. Skarżący realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od roku 2010. Rok 2014 jest piątym rokiem realizacji tego zobowiązania. W zakresie Wariantu 2.11.1 Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) powierzchnia zgłoszona przez skarżącego do płatności wynosiła 0,18 ha (w plonie głównym wskazano uprawę borówki wysokiej - na działce nr rolnej A1). Borówka wysoka nie figuruje w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 – jako uprawa, do której może być przyznana dotacja. Borówka brusznica (L.p. 18) oraz borówka niska (L.p. 19) jest wymieniona w powyższym załączniku nr 3 dla wariantu 2.11. Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) i wariant 2.12. Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania). Biorąc pod uwagę powyższe płatność w ramach powyższego wariantu nie mogła zostać przyznana. Wbrew stanowisku skarżącego, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. organ nie miał obowiązku podjęcia działań w celu poprawienia przez stronę wniosku o przyznanie płatności. Wezwanie skarżącego do wskazania "dotowanej uprawy" nie ma normatywnego uzasadnienia. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Przepis ten oznacza, że wnioskodawca sam określa treść swojego żądania. Zatem decyzje w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej wydaje się w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku oraz na podstawie stwierdzonego stanu użytkowania działek rolnych. Dodatkowo należy wskazać, że art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy określa, że pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1. Na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy wydano rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 26 lutego 2009 r. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego został poddany kontroli w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych). System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), czyli tzw. system LPIS (art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.). System ten działający w technologii geograficznych systemów informacyjnych pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. System LPIS/GIS stanowi dla organów ARiMR centralną i uniwersalną bazę danych do wyliczenia powierzchni dla różnych programów pomocowych. Z tych względów niezasadny jest zarzut skarżącego, że w przeprowadzonym postępowaniu pominięto dowód w postaci danych z rejestru gruntów. W niniejszej sprawie w postępowaniu o przyznanie płatności do gruntów, dane z ewidencji gruntów wskazujące, że działka nr [...] stanowi lasy i grunty leśne Ls IV (o pow. 0,01 ha) oraz grunty zadrzewione Lz IV (o pow. 0,06) nie są wystarczającym dowodem podważającym ustalenia organu, że działka ta jest użytkiem rolnym. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101) ewidencja gruntów i budynków obejmuje jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – w tym między innymi ich położenia, granic, powierzchni i rodzajów użytków gruntowych. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034). Z przepisów cyt. rozporządzenia wynika, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). W myśl § 45 ust. 1 cyt. rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Wspomniane wyżej przepisy, podobnie jak i inne uregulowania z zakresu ewidencji gruntów, nie oznaczają, wbrew temu co podnosi skarżący, że organ ARiMR ma obowiązek wystąpić do Starosty [...] w celu przeprowadzenia postępowania dotyczącego sprostowania, czy zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zapisy ujawnione w tej ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy orzekające (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1231/97, LEX nr 41277). Zwrócić należy także uwagę, że rejestr ewidencji gruntów stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane mające charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1251/09, LEX nr 594994). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do stanu użytkowania działki nr [...]. W tym zakresie słusznie odwołał się do raportu z kontroli z dnia 18 listopada 2014 r. i ujawnionych nieprawidłowości w rolniczym użytkowaniu tej działki, co zwizualizowane zostało zdjęciami fotograficznymi. Raport z kontroli jest dokumentem urzędowym, stanowiącym podstawę ustaleń faktycznych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Zgromadzony materiał dowodowy ilustruje stan zagospodarowania działki rolnej nr [...] o pow. 0,07 ha, a właściwie brak zagospodarowania rolniczego tej działki porośniętej wysoką i gęstą trawą. Skarżący nieskutecznie zarzuca, że nałożono "bezprawny nakaz wykoszenia działki leśnej nr [...] lub podania jej wypasowi przez zwierzęta". Nakaz koszenia i usuwania okrywy roślinnej jednoznacznie wynika z dyspozycji § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm. Wspomniany przepis określa kryterium dotyczące utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami. W przypadku łąk i pastwisk okrywa roślinna powinna być koszona i usuwana, a jeśli nie, to na takim terenie należy wypasać zwierzęta. W tych okolicznościach wydanie spornego nakazu było czynnością w pełni uzasadnioną. Bez znaczenia jest podnoszona w skardze okoliczność, że w myśl § 68 ust. 1 i 2 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., grunty rolne obejmują między innymi użytki rolne (w tym grunty orne, łąki i pastwiska), zaś działki leśne - lasy oraz grunty zadrzewione i zakrzaczone. Wskazany w skardze jako dowód wypis z rejestrów gruntów, nie podważa – o czym była mowa wcześniej - dokonanych ustaleń poczynionych na temat stanu użytkowania działki nr [...]. Nie można w sprawie mówić o naruszeniu przez organ przepisów prawa procesowego. Materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony. Strona miała możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego oraz mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym przez organ. Kontroli nie przeprowadzono w sposób "tajny i zakamuflowany". Skarżący miał prawo wglądu do raportu z kontroli oraz możliwość złożenia umotywowanych zastrzeżeń. Nie uczynił tego w postępowaniu administracyjnym i nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień. W orzecznictwie podkreśla się znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności. Zwraca się uwagę na fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07). Dołączona do skargi informacji z rejestru gruntów nie jest dowodem świadczącym o wadliwości zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy zaakcentować, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy ARiMR są prawidłowe i znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia zgodnej z prawem decyzji, przy należytym zastosowaniu reguł proceduralnych określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował odpowiednie normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Niezasadny jest zarzut, że kontrolujący nie mogli samodzielnie ustalić położenia działki nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki referencyjnej. Podobnie trzeba ocenić zarzut, że podczas kontroli terenowej popełniono istotne uchybienie polegające na braku powiadomienia rolnika o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych w gospodarstwie rolnym. Przepis art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 określa, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Z treści art. 27 ust. 1 cyt. rozporządzenia wynika, że kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. W świetle powyższych uregulowań dotyczących zasad przeprowadzania kontroli, organ nie miał obowiązku wcześniejszego zawiadomienie rolnika o planowanej kontroli terenowej. Z przytoczonych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – obowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.