III SA/Lu 679/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D. S. kwotę 320 zł (trzysta dwadzieścia złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 lipca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania D. S., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 kwietnia 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Z akt sprawy wynika, że w dniu 12 stycznia 2013 r. od godziny 11.26 do godziny 12.10 na postoju taksówek na terenie Portu Lotniczego [...] w miejscowości A poddano kontroli drogowej D. S. kierującego samochodem osobowym marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Przebieg kontroli został udokumentowany protokołem kontroli, który kierujący podpisał bez zastrzeżeń. Kontrolowany pojazd oznakowany był jako taksówka. W czasie kontroli ustalono, że kierowca nie miał licencji wydanej przez Burmistrza Miasta A na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie gminy A. Kierowca miał natomiast licencję nr [...], wydaną przez Prezydenta Miasta B, uprawniającą do wykonywania takiego transportu na terenie gminy B. W protokole kontroli zamieszczono stwierdzenie, że kierowca oczekiwał na przypadkowego pasażera. Ponadto - według zapisu protokołu - kontrolowany oświadczył, że korzystał z postoju taksówek, ponieważ dyrekcja terminalu Lotniska [...] (dyrektor lotniska) zezwala taksówkarzom na korzystanie z postoju taksówek przy lotnisku. Informacja taka zamieszczona jest na słupku oznaczającym postój taksówek. Do protokołu kontroli dołączono między innymi kserokopię fotografii z tabliczką informującą, że "Port Lotniczy [...] S.A. wyraża zgodę na obsługę pasażerów przez taxi z B". Kontrolujący przesłuchał kontrolowanego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań – co udokumentował protokołem przesłuchania. Z treści protokołu wynika, że na pytanie kontrolującego, dlaczego skarżący stał na postoju taksówek w A przy terminalu lotniska, pomimo braku licencji na wykonywanie przewozów na tym terenie, skarżący oświadczył, iż "lotnisko Port Lotniczy [...] zezwala taksówkom na korzystanie z postoju przy terminalu lotniska". Na pytanie kontrolującego, czy skarżący był umówiony z jakimś pasażerem, czy oczekiwał na przypadkowego pasażera, skarżący oświadczył, że czekał na przypadkowego pasażera. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji, wszczętego w dniu 15 stycznia 2013 r., skarżący złożył do akt sprawy pismo Prezesa Zarządu Portu Lotniczego [...] S.A. z dnia 30 stycznia 2013 r. potwierdzające informację podaną na tabliczce przy postoju taksówek. W piśmie tym zawarte zostało sformułowanie, że Port Lotniczy [...] wyraża zgodę na świadczenie usług taksówkarzom spoza obszaru gminy A. Pismem z dnia 19 marca 2013 r. Port Lotniczy [...] S.A. potwierdził, że postój taksówek zlokalizowany przy strefie przylotów terminala pasażerskiego lotniska znajduje się w obrębie terytorialnym gminy A. W tak ustalonym stanie faktycznym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji i decyzją z dnia 25 kwietnia 2013 r. nałożył na D. S. na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, z późn. zm., dalej powoływanej jako u.t.d.). karę pieniężną w wysokości 8 000 zł określoną pod Lp. 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji D. S. wniósł o umorzenie nałożonej na niego kary pieniężnej. Wskazał, że w dniu kontroli przyjechał na teren Portu Lotniczego [...] S.A. ze względu na przywołanie przez Port Lotniczy powodowane sytuacją kryzysową związaną z wystąpieniem rejsu zakłóconego. Nadto, skarżący wyjaśnił, że miał on w tym dniu umówionego w poprzednim tygodniu pasażera do B. Z treści odwołania wynika, że ten umówiony pasażer miał przylecieć zakłóconym rejsem. Skarżący stwierdził, że inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego nie przyjęli do wiadomości, że był umówiony z władzami lotniska do obsługi pasażerów rejsu. Wyjaśnił, że w tym samym czasie na postoju taksówek oczekiwało wielu innych taksówkarzy z B nie mających licencji uprawniających do wykonywania transportu na terenie gminy A. Do tej pory taksówkarze z dwóch korporacji taksówkarskich z B świadczą usługi bez takich licencji. Do odwołania skarżący dołączył pismo Portu Lotniczego [...] S.A. z dnia 30 kwietnia 2013 r., skierowane do Gminy Miejskiej A, w którym wyjaśniono, że w dniu 12 stycznia 2013 r. (czyli w dniu kontroli) taksówkarze z różnych korporacji taksówkarskich z B zostali przywołani przez Port Lotniczy z uwagi na sytuację kryzysową związaną z wystąpieniem rejsu zakłóconego. Port Lotniczy [...] wyjaśnił, że w przypadku zaistnienia takiej sytuacji zarządzający portem lotniczym ma obowiązek udostępnić pasażerom rejsów zakłóconych możliwość wyboru naziemnych środków transportu o łącznej pojemności 2/3 pojemności zakłóconego rejsu. Jednak żaden przedsiębiorca prowadzący działalność polegającą na świadczeniu usług transportowych taksówką osobową z licencją na teren gminy A nie jest w stanie podstawić do 124 pojazdów w przypadku rejsu zakłóconego. Dopiero w dniu 5 kwietnia 2013 r. rozstrzygnięto postępowanie ofertowe, w wyniku którego możliwość organizacji stanowiska przywoławczego uzyskały dwie korporacje taksówkarskie z B mogące w momencie kryzysowym podstawić do 124 pojazdów. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 4 u.t.d. licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar, obejmujący określoną jednostkę terytorialną, to jest gminę, gminy sąsiadujące albo miasto stołeczne Warszawę. W drodze wyjątku – zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy - dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem sytuacji, w której przewóz jest wykonywany w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Organ odwoławczy przypomniał, że w rozpatrywanej sprawie skarżący nie posiadał licencji udzielonej przez Burmistrza Miasta A, która uprawniałaby go do wykonywania transportu ma obszarze gminy A. D. S. posiadał natomiast licencję na transport drogowy taksówką udzieloną przez Prezydenta Miasta B, która uprawniała do wykonywania przewozu na obszarze gminy B. W oparciu o przepis art. 6 ust. 5 u.t.d., w drodze wyjątku powyższa licencja dawała skarżącemu możliwość wykonywania transportu na obszar innej gminy, między innymi do A. Zdaniem organu, prawidłowa realizacja wyjątku przewidzianego wymienionym przepisem ustawy polegałby - w pierwszej sytuacji - na wykonywaniu przez przewoźnika przewozu rozpoczętego na terenie gminy B do gminy A, a następnie kontynuacji lub podjęciu nowego zlecenia z terenu gminy A do gminy B. W drugiej sytuacji, wyjątek polegałby, na złożeniu zamówienia przez klienta znajdującego się w A na taksówkę z B, lecz tylko do B. Organ odwoławczy nie dał wiary przedstawionym w odwołaniu twierdzeniom skarżącego, że w dniu kontroli przyjechał na lotnisko wezwany w związku z wystąpieniem sytuacji kryzysowej, jak również, że w tym dniu miał umówionego w poprzednim tygodniu pasażera do B. Organ odwoławczy podniósł, że treść odwołania pozostaje w sprzeczności z wynikami kontroli drogowej, to jest protokołem kontroli oraz protokołem przesłuchania strony, zgodnie z którymi skarżący oczekiwał na przypadkowego pasażera. W opinii organu odwoławczego zebrane w sprawie dowody w sposób wystarczający wskazują, że w chwili kontroli D. S. wykonywał zarobkowy okazjonalny przewóz osób. W ocenie organu drugiej instancji fakt wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego osób nie może budzić żadnych wątpliwości. Organ podkreślił, że o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu świadczy oznakowanie i wyposażenie kontrolowanego pojazdu. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że w chwili kontroli na dachu kontrolowanego pojazdu zamontowane było urządzenie z napisem "Taxi" oraz numerem telefonu. W opinii organu odwoławczego umieszczenie na pojeździe powyższych oznaczeń wykazuje na zamiar zawarcia z potencjalnym pasażerem umowy o odpłatne wykonanie usługi przewozu. Dla potencjalnego pasażera oznaczenie "Taxi" oznacza, że pojazdem realizowane są usługi przewozowe. Do uznania za działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi, ale sam fakt, że jest ona oferowana i możliwa do realizacji. Ponadto według organu odwoławczego niewątpliwe jest, że przewóz w dniu kontroli był wykonany bez licencji, a w sprawie nie zaszły okoliczności wymienione w art. 6 ust. 5 u.t.d. W założeniu udzielonego skarżącemu uprawnienia (licencji) na obszar gminy B, leży stała realizacja obowiązków przewoźnika na tym terenie. Wyjątki opisane w art. 6 ust. 5 u.t.d. mają charakter incydentalny i wymagają spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wyjątki od zasady, jaką w tym przypadku jest wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze objętym licencją, powinny być interpretowane zawężająco. Zdaniem organu, z treści protokołu kontroli, który skarżący podpisał nie wnosząc zastrzeżeń, jednoznacznie wynika, że w chwili kontroli znajdował się na postoju taksówek przy terminalu lotniska w A i oczekiwał na przypadkowego pasażera. Organ odwoławczy nie dał więc wiary późniejszym wyjaśnieniom strony. Zdaniem organu, na wynik sprawy nie ma wpływu treść załączonego do odwołania pisma Portu Lotniczego [...] S.A. z dnia 30 kwietnia 2013 r. oraz przyzwolenie Portu Lotniczego [...] S.A. na obsługę pasażerów przez taksówki z B. Nawet w sytuacji przyzwolenia na postój, a także, gdy postój był wynikiem wystąpienia sytuacji kryzysowej w Porcie Lotniczym [...], skarżący, nie mając licencji na teren gminy A, nie powinien oczekiwać na potencjalnych klientów na postoju taksówek przy terminalu lotniska w A. W ocenie organu nie zachodzi w sprawie żadna z sytuacji pozwalających na uniknięcie przez skarżącego odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. S. wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 lipca 2013 r., jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając: 1/ naruszenie przepisów art. art. 6, 7 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, powoływanej dalej jako "K.p.a.") poprzez nieprawidłową i niepełną ocenę materiału dowodowego, w szczególności pominięcie faktu, że zarówno z wyjaśnień strony złożonych w trakcie kontroli drogowej, jak i argumentacji wskazanej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wynika jednoznacznie, że D. S. wykonywał czynności przewozowe w oparciu o wezwanie, czy to przypadkowego klienta lotniska, czy też samego Portu Lotniczego [...] S.A. w związku z wystąpieniem transportu zakłóconego, a więc działał na podstawie przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d., to jest w wyniku złożenia zamówienia przez klienta z innego niż objętego licencją obszaru, co winno doprowadzić do uznania, że jego działanie stanowiło czynności przewozowe prawnie dopuszczalne; 2/ "z ostrożności procesowej" naruszenie art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego nie zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego wskazującego, że do naruszenia przepisów u.t.d. przez D. S. doszło na skutek niewłaściwego oznakowania postoju taksówek wskazującego na możliwość świadczenia usług przez taksówki z B, wezwania przez Port Lotniczy [...] w wyniku zaistnienia tzw. transportu zakłóconego, jak również usytuowania lotniska poza granicami gminy B - to jest zdarzeń i okoliczności których nie mógł on, będąc wprowadzonym w błąd przez Port Lotniczy [...], przewidzieć, co doprowadziło do sprzecznego z wymienionym przepisem prowadzenia postępowania i ukarania skarżącego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że wykonywanie transportu drogowego bez licencji obejmuje sytuacje, w których licencja nie była udzielona, wygasła lub została cofnięta, a także gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany poza obszarem wymienionym w jej treści. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było posiadanie przez skarżącego pozwolenia dyrektora lotniska na postój przy lotnisku, a także wystąpienie sytuacji kryzysowej na lotnisku. Nie wpływa to bowiem na obowiązek skarżącego wykonywania transportu drogowego taksówką wyłącznie na obszarze, na który posiada licencję, z zastrzeżeniem wyjątków, o których mowa w art. 6ust. 5 u.t.d., które – w opinii organu – w sprawie nie wystąpiły. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, chociaż jej zarzuty są tylko częściowo trafne. Jednak zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie prawa, które prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nałożeniu na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, czyli za naruszenie warunków przewozu drogowego wymienione pod Lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Niewątpliwe jest, że skarżący w dniu kontroli miał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wydaną przez Prezydenta Miasta B. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej polegające na wykonywaniu transportu drogowego taksówką dopuszczalne jest w przypadku spełnienia zaostrzonych kryteriów, od których spełnienia uzależnione jest udzielenie odpowiedniej licencji. Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.t.d. licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar, obejmujący określoną jednostkę terytorialną, to jest gminę, gminy sąsiadujące albo miasto stołeczne Warszawę. Wyjątkowo - zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy - dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem sytuacji, w której przewóz jest wykonywany w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. W rozpatrywanej sprawie licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wydana przez Prezydenta Miasta B, upoważniała D. S. do wykonywania tego transportu co do zasady na obszarze gminy B. W oparciu o przepis art. 6 ust. 5 u.t.d., w drodze wyjątku powyższa licencja dawała skarżącemu możliwość wykonywania transportu na obszarze innej gminy, między innymi w A, sąsiadującym z gminą B. Zdaniem organu, prawidłowa realizacja wyjątku przewidzianego wymienionym przepisem ustawy polegałby - w pierwszej sytuacji - na wykonywaniu przez przewoźnika przewozu rozpoczętego na terenie gminy B do gminy A, a następnie kontynuacji lub podjęciu nowego zlecenia z terenu gminy A do gminy B. W drugiej sytuacji, wyjątek polegałby, na złożeniu zamówienia przez klienta znajdującego się w A na taksówkę z B, lecz tylko do B. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot, na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. Zatem, tak jak słusznie stwierdziły obydwa organy, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze nieobjętym licencją, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Nie jest w związku z tym jasne, z jakiej przyczyny organ odwoławczy, wyrażając wskazany wyżej pogląd, równocześnie, odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy stwierdził, że w opinii organu II instancji zebrane w sprawie dowody w sposób wystarczający wskazują, że w chwili kontroli strona wykonywała zarobkowy okazjonalny przewóz osób (strona 4 decyzji in fine). Wprawdzie z art. 4 pkt 11 u.t.d. wynika, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Jednakże z tej definicji nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2013 r.) wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Licencja ta nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 1b u.t.d.). Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Licencji udziela się na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 4 u.t.d.). W rozpoznawanej sprawie D. S. miał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, z ograniczeniami w zakresie obszaru wykonywania transportu taksówką wynikającymi z treści art. 6 ust. 4 i 5 u.t.d. Rozróżnienie licencji na wykonywanie transportu drogowego (art. 5 ust. 1 u.t.d.) i licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 6 ust. 1 u.t.d.) ma dwojaki skutek. Po pierwsze, skoro nie można utożsamiać licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką z licencją na wykonywanie przewozu drogowego osób, to posiadanie licencji na wykonywanie transportu drogowego nie uprawnia przedsiębiorcy do wykonywania przewozu osób taksówką, gdyż obydwie licencje są wydawane na dwa różne rodzaje działalności gospodarczej. Po drugie, analiza treści art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 12 ust. 1b u.t.d. wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewóz okazjonalny jest odrębnym rodzajem przewozu niż transport drogowy taksówką. Przewóz okazjonalny jest to przewóz, do którego wykonywania potrzebne jest uzyskanie licencji na wykonywanie transportu drogowego, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d., natomiast transport drogowy taksówką nie mieści się w pojęciu przewozu okazjonalnego, ponieważ jest to transport, który może być wykonywany na podstawie licencji udzielonej zgodnie z art. 6 ust. 1 u.t.d. na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Takie rozróżnienie przyjmowane jest w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA: z 21 października 2009 r. w sprawie sygn. akt II GSK 143/09, SIP Lex nr 573525, z 11 czerwca 2010 r. w sprawie sygn. akt II GSK 655/09, SIP Lex nr 597033, z 20 marca 2012 r. w sprawie sygn. akt II GSK 286/11). W związku z powyższym w sytuacji, kiedy przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wykonuje ten transport na obszarze nieobjętym licencją lub wyjątkami opisanymi w art. 6 ust. 5 u.t.d., to wówczas dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu taksówką bez wymaganej licencji, a nie do wykonywania zarobkowego okazjonalnego przewozu osób bez licencji na wykonywanie transportu drogowego. Przy tym jednak obydwa te przypadki stanowią naruszenie warunków przewozu drogowego (art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d.) polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji (Lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy). Opisana wyżej sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje wprawdzie na naruszenie przez organ drugiej instancji art. 107 § 3 K.p.a., jednakże pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro obydwa naruszenia podlegałyby karze pieniężnej w jednakowej wysokości 8 000 zł. Natomiast wpływ na rozstrzygnięcie sprawy może mieć nieprawidłowa wykładnia art. 6 ust. 5 u.t.d. i w związku z tym zaniechanie niezbędnych ustaleń faktycznych istotnych przy innej niż przyjął organ - prawidłowej wykładni tego przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organ drugiej instancji co najmniej przedwcześnie uznał za niemające znaczenia dla wyniku sprawy okoliczności wynikające z załączonego do odwołania pisma Portu Lotniczego [...] S.A. z dnia 30 kwietnia 2013 r. W piśmie tym, skierowanym do Gminy Miejskiej A wyjaśniono, że w dniu 12 stycznia 2013 r. (czyli w dniu kontroli) taksówkarze z różnych korporacji taksówkarskich z B zostali przywołani przez Port Lotniczy z uwagi na sytuację kryzysową związaną z wystąpieniem rejsu zakłóconego. Port Lotniczy [...] wyjaśnił, że w przypadku zaistnienia takiej sytuacji zarządzający portem lotniczym ma obowiązek udostępnić pasażerom rejsów zakłóconych możliwość wyboru naziemnych środków transportu o łącznej pojemności 2/3 pojemności zakłóconego rejsu. Jednak żaden przedsiębiorca prowadzący działalność polegającą na świadczeniu usług transportowych taksówką osobową z licencją na teren gminy A nie jest w stanie podstawić do 124 pojazdów w przypadku rejsu zakłóconego. Istotna dla badanej sprawy jest przede wszystkim informacja, że zarządzający portem lotniczym przywołał taksówkarzy z B w związku z koniecznością obsłużenia pasażerów rejsu zakłóconego. W odwołaniu skarżący twierdził, że był on jednym z przywołanych taksówkarzy. Ustosunkowując się do tej okoliczności organ drugiej instancji oprócz zanegowania istotności informacji wynikających z pisma Portu Lotniczego [...] S.A. z dnia 30 kwietnia 2013 r., o przywołaniu taksówkarzy z B, stwierdził, że nawet, gdy postój był wynikiem wystąpienia sytuacji kryzysowej w Porcie Lotniczym [...], skarżący nie mając licencji na teren gminy A nie powinien oczekiwać na potencjalnych klientów na postoju taksówek przy terminalu lotniska w A. Takie stanowisko organu drugiej instancji wskazuje, że organ oparł się na nieprawidłowej wykładni przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. Wynika z tego przepisu bowiem, że dopuszcza się świadczenie usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Przepis ten nie może być interpretowany tylko w taki sposób, że zamawiającym przewóz jest osoba, która będzie bezpośrednio korzystała z przewozu. Przepis ten dopuszcza również złożenie zamówienia na usługę przewozową na rzecz osoby trzeciej, która ma być przewieziona z innego obszaru. Klient, o którym mowa w tym przepisie nie zawsze musi oznaczać osobę przewożoną. Może także oznaczać osobę składającą zamówienie na wykonanie usługi przewozowej na rzecz osoby trzeciej z innego obszaru. Klientem składającym zamówienie może być zarówno osoba, która skorzysta z przewozu, jak i osoba, która zamówiła przewóz, z którego ma skorzystać osoba trzecia. Z dosłownego brzmienia omawianego przepisu wynika, że pojęcie klienta związane jest przede wszystkim z podmiotem składającym zamówienie, a nie z podmiotem przewożonym. W związku z tym złożenie przez zarządzającego portem lotniczym zamówienia na świadczenie usługi przewozowej taksówkami z innego obszaru na rzecz pasażerów lotu zakłóconego, sprawia, że wykonywanie tego przewozu mieści się w zgodnym z prawem, dozwolonym przepisem art. 6 ust. 5 u.t.d., wykonywaniu przewozu, mimo braku licencji na obszar, na którym położone jest lotnisko. Okoliczność, że zarządzający portem lotniczym, przywołując taksówki (składając zamówienie), nie może przypisać konkretnych pasażerów do konkretnych taksówek, nie ma znaczenia, bowiem wystarczające jest wskazanie, jako mających być przewiezionymi klientami, pasażerów lotu zakłóconego. W związku z powyższym odwołanie skarżącego powinno być rozpatrzone także z uwzględnieniem, jako istotnej, również i tej okoliczności, którą skarżący wskazał w odwołaniu, a więc, że został przywołany przez zarządzającego portem lotniczym w związku z sytuacją kryzysową na lotnisku. Nie oznacza to oczywiście, że organ powinien przyjmować bezkrytycznie jako element stanu faktycznego wskazaną okoliczność, tym bardziej, że z protokołu kontroli wynika, że skarżący w czasie kontroli takiej okoliczności nie podnosił. Dodać należy, że skarżący w czasie kontroli nie wskazywał też, aby był umówiony wcześniej z konkretnym pasażerem lotu zakłóconego lub innego, co z kolei także podnosił w odwołaniu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ ocenił tę ostatnią okoliczność, uznając za niewiarygodne twierdzenie skarżącego o umówieniu się w poprzednim tygodniu z pasażerem. Organ przekonująco uzasadnił dlaczego nie dał wiary twierdzeniu skarżącego, że miał umówionego pasażera do B, wskazując na sprzeczność tego twierdzenia z treścią oświadczenia złożonego do protokołu kontroli. Wynikało z tego oświadczenia, że skarżący oczekiwał na pasażera przypadkowego. O ile taka treść zeznań skarżącego wyklucza wiarygodność jego późniejszego twierdzenia, że miał umówionego pasażera do B, to organ nie można tylko na tej podstawie wykluczyć, że skarżący oczekiwał na pasażera z lotu zakłóconego przywołany przez zarządzającego lotniskiem. Mimo zamówienia usługi przewozu przez zarządzającego lotniskiem, pasażer, na którego oczekiwałby w takiej sytuacji skarżący, byłby, z jego punktu widzenia, pasażerem przypadkowym, bowiem nieznanym z zamówienia. W takiej sytuacji nie byłoby sprzeczności między treścią zeznań skarżącego złożonych kontrolującemu oraz treścią twierdzeń skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nie oznacza to, że organ nie ma możliwości weryfikacji twierdzenia skarżącego, że był przywołany przez zarządzającego lotnikiem w celu obsłużenia pasażerów lotu zakłóconego. Wystąpienia w dniu kontroli sytuacji kryzysowej na lotnisku jest niewątpliwe, podobnie jak okoliczność, że taksówkarze z korporacji taksówkarskich z B byli przywołani przez zarządzającego lotniskiem. Wynika to z omawianej wcześniej treści pisma Portu Lotniczego [...] S.A. z dnia 30 kwietnia 2013 r. Nie oznacza powyższe, że wśród grupy przywołanych taksówkarzy był również skarżący. Organ może zweryfikować to twierdzenie, choćby przez ustalenie, czy skarżący należał do którejkolwiek z korporacji taksówkarskich, o których mowa w piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r., a jeżeli nie należał, czy był mimo wszystko przywołany przez zarządzającego lotniskiem. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. nie wymienia się nazw wszystkich korporacji taksówkarskich, a więc ich nazwy powinny być ustalone przez organ przez zasięgnięcie odpowiednich informacji od zarządzającego lotniskiem. Z akt sprawy nie wynika ponadto, czy skarżący należy do jakiejkolwiek korporacji taksówkarskiej. Omówione okoliczności wskazują, że uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 80 K.p.a., a ponadto zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a., według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wprawdzie, po pierwsze protokół kontroli, będący podstawą rozstrzygnięcia, jest sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego kierowcy, z zapewnieniem możliwości przedstawienia przez kontrolowanego własnej wersji zdarzeń, jak też przepis art. 74 ust. 2 u.t.d. przewiduje możliwość odmowy podpisania protokołu przez kontrolowanego, z czego skontrolowany w niniejszej sprawie kierowca nie skorzystał. Po drugie, protokół kontroli jest w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. dokumentem urzędowym i dokument ten, sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jednak zauważyć należy, że protokół z kontroli jest tylko jednym ze środków dowodowych. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że dokonywana przez organ ocena dowodów odbywa się w ramach swobodnej ich oceny. Z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że organ - przy ocenie stanu faktycznego - nie jest skrępowany żadnymi regułami ustalającymi wartości poszczególnych dowodów; wymagane jest jednak oparcie się na całym materiale dowodowym, z przyjęciem wzajemnych powiązań dowodów. W związku z powyższym ocenie powinny podlegać także inne istotne w sprawie dowody, w tym także dowody, które powinny być przez organ zebrane w związku z pojawiającymi się w toku postępowania twierdzeniami strony i dowodami przedstawianymi przez stronę. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Wyrazem tej zasady są obowiązki nałożone na organ administracji publicznej w art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Według tych przepisów organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena całego zgromadzonego materiału dowodowego, w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 K.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ - uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. - powinien dokonać analizy materiału dotychczas zebranego w sprawie oraz materiału odpowiednio uzupełnionego, w celu zweryfikowania twierdzenia skarżącego, że został on przywołany przez zarządzającego portem lotniczym ze względu na potrzebę obsłużenia pasażerów lotu zakłóconego. W razie dokonania ustaleń zgodnie z twierdzeniem skarżącego, organ powinien postąpić w sposób uwzględniający wykładnię przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d., zgodnie z którą złożenie przez zarządzającego portem lotniczym zamówienia na świadczenie usługi przewozowej taksówkami z innego obszaru na rzecz pasażerów lotu zakłóconego sprawia, że wykonywanie tego przewozu mieści się w zgodnym z prawem, dozwolonym przepisem art. 6 ust. 5 u.t.d., wykonywaniu przewozu, mimo braku licencji na obszar, na którym położone jest lotnisko. W razie gdyby okazało się, że organ nie znajdzie podstawy do ustaleń faktycznych zgodnych z omawianym twierdzeniem skarżącego i stwierdzi, że transport drogowy taksówką wykonywany był bez wymaganej licencji, to wówczas powinien rozważyć obronę skarżącego powołującego się na treść art. 92c ust. 1 u.t.d. Należy przy tym uznać za bezzasadną zaprezentowaną w skardze tezę, że oznakowanie postoju taksówek wskazujące na możliwość świadczenia usług przez taksówki z B, daje podstawę do uznania, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Samo nieprawidłowe oznakowanie postoju taksówek przez zarządzającego portem lotniczym sugerujące możliwość oczekiwania przez taksówkarzy mających licencje nie obejmujące obszaru lotniska, nie zwalnia przedsiębiorcy od przestrzegania zasad wykonywania przewozu określonych w art. 6 ust. 4 i 5 u.t.d. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.