III SA/Lu 679/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie ustalenia stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi położonej na terenie miasta C. i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. (Dz. Urz. Woj.[...] z 2017 r. poz. 4270) Rada Miasta C. ustaliła wysokość obowiązujących w 2018 r. opłat za usunięcie pojazdów z dróg na terenie Miasta C., opłat za parkowanie takich pojazdów oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu. W myśl § 1 uchwały, opłaty za usunięcie pojazdów wynoszą: 1) za rower lub motorower - 110,00 zł; 2) za motocykl - 218,00 zł; 3) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 476,00 zł; 4) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - 594,00 zł; 5) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton - 841,00 zł; 6) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton – 1 239,00 zł; 7) za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1 508,00 zł. Stosownie do § 2 uchwały, opłaty za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym (za jedną dobę) wynoszą: 1) za rower lub motorower - 19,00 zł; 2) za motocykl - 26,00 zł; 3) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 39,00 zł; 4) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - 51,00 zł; 5) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton - 73,00 zł; 6) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 133,00 zł; 7) za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 196,00 zł. Wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust.2a ustawy Prawo o ruchu drogowym została ustalona w wysokości 50% kwotowych opłat za usunięcie pojazdu określonego w § 1 uchwały. Jako podstawę prawną uchwały wskazano - art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868) dalej jako "u.s.p.", art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260) dalej jako: "p.r.d." i obwieszczenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772) dalej jako: "obwieszczenie". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Prokurator Rejonowy w C. zakwestionował powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił, że uchwałę podjęto z naruszeniem art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez ustalenie wysokości opłat w sposób nieuwzględniający kryteriów wynikających z tego przepisu, tj. konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów oraz rzeczywistych kosztów takich zadań. Zdaniem skarżącego, skutkowało to arbitralnym i nieuzasadnionym ustaleniem opłat na niemalże maksymalnym dopuszczalnym poziomie wynikającym z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Prokurator zarzucił, że Rada Gminy w C. nie poczyniła ustaleń w zakresie rzeczywistych kosztów dotyczących usuwania pojazdów i ich parkowania. Nie dysponowała rynkowymi danymi w zakresie cen za tego rodzaju usługi. Skarżący wskazał również, że zawarte - w dniu [...]stycznia 2018 r. z firmą Przedsiębiorstwo W. oraz w dniu [...]stycznia 2018 r. z Miejskim Przedsiębiorstwem R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. - umowy przewidują świadczenie niektórych usług po niższych stawkach niż określone w uchwale. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi i zwrócono uwagę, że przed podjęciem uchwały przeprowadzono wnikliwą analizę kosztów usuwania i przechowywania pojazdów oraz uwzględniono konieczność sprawnej realizacji tych zadań. Sąd zważył co następuje: Z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm), dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", obejmuje również akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższe unormowanie stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podkreślić należy, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Tak określone kryteria kontroli wskazują, że w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d. Z treści tego przepisu wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz uwzględniając koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772). Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów dotyczących - zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Należy wskazać, że sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę przez organ uchwałodawczy powiatu powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym jednoznaczne brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje po pierwsze, że żadne inne przesłanki nie mogą mieć wpływu na sposób zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a po drugie, że wpływ tych przesłanek na ostateczne ustalenie opłat wyznaczony jest obowiązkiem wzięcia "pod uwagę" kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Daje to organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1916/16). Wykracza zaś poza wskazane przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 p.r.d. wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 657/18). W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Ustalenie zaś wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na obszarze powiatu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17). W sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, organ ten powinien wskazać motywy przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań w uchwale, w tym przypadku wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdów z drogi i za ich parkowanie. Organ powinien zatem wiedzieć w dniu podejmowania uchwały, jakie są rzeczywiste koszty takich usług. Z protokołu nr [...]z sesji Rady Miasta C. w dniu [...] października 2017 r. wynika, że zaskarżona uchwała została przyjęta jednogłośnie - "22 głosami za". Protokół zawiera opis dyskusji przeprowadzonej nad uchwałą. Wynika z tego dokumentu, że radnych poinformowano o prawnej procedurze usuwania pojazdów z drogi na koszt właściciela. Radni uzyskali informację, że zaproponowane stawki opłat na rok 2018 pozostają na niezmienionym poziomie w porównaniu do roku 2017 i nie są one wyższe od stawek opłat wynikających z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym, że w roku 2017 i 2018 przewidziano w budżecie miasta na ten cel wydatki w kwotach wynoszących odpowiednio – 150 000 i 200 000, że Miasto C. ma już przedsiębiorców, którzy podjęli się wykonania tego rodzaju zadań oraz że Komisja Budżetu i Rozwoju Gospodarczego oraz Komisja Porządku Publicznego i Inwentaryzacji Mienia Komunalnego w dniu [...] października 2017 r. pozytywnie zaopiniowały projekt uchwały w tej sprawie. Na pytanie radnej M. S. dotyczące dochodów z tytułu usuwania pojazdów, nikt nie był w stanie na bieżąco udzielić odpowiedzi. Nie sposób zatem podzielić stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, że dokonano wnikliwej analizy wszystkich kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Miasta C. Dane dotyczące kosztów usuwania i przechowywania pojazdów powinny być znane radnym w trakcie obradowania nad uchwałą. Takich danych nie zamieszczono również w projekcie uzasadnienia uchwały. Nie można więc przyjąć, aby radni przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowali się kryteriami, o których mowa w art. 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że uchwałę podjęto bez analizy realnych kosztów usuwania i parkowania pojazdów, a tym samym z naruszeniem dyspozycji art. 130a ust. 6 p.r.d. Okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę nie świadczą o bezskuteczności zarzutów i wniosków sformułowanych przez stronę skarżącą odnośnie arbitralnego ustalenia opłat. Argument, że ponoszone przez Powiat wydatki na realizację wykonywanych zadań nie są jedynymi kosztami (i należy mieć na uwadze obowiązek uiszczenia opłat od kierowanych do sądu wniosków o przepadek pojazdu oraz konieczność zaangażowania pracowników Urzędu Miasta C. oraz Straży Miejskiej) nie dowodzi legalności skontrolowanej uchwały. O swoistym automatycznym ustaleniu przez radnych opłat obowiązujących w 2018 r. świadczy protokół z obrad z dnia [...]października 2017 r. oraz wspomniany projekt uzasadnienia uchwały. Z obu tych dokumentów wynika, że wysokość stawek ustalonych uchwałą pozostaje na niezmienionym poziomie w stosunku do 2017 r., pomimo zwiększenia wydatków budżetowych na realizację zadań w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.