III SA/Lu 679/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Powiatu z dnia 28 stycznia 2021 r. nr XXIX/155/2021 w przedmiocie uchwalenie Statutu Powiatu R. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 9 ust. 6 oraz § 19 ust. 1 pkt 2 załącznika – Statutu Powiatu R. Wojewoda Lubelski skarży uchwałę nr XXIX/155/2021 Rady Powiatu w Radzyniu Podlaskim z dnia 28 stycznia 2021 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Radzyńskiego. We wniesionej skardze z dnia 6 listopada 2025 r. Wojewoda Lubelski wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 6 oraz § 19 ust. 1 pkt 2 Statutu Powiatu Radzyńskiego, stanowiącego załącznik do uchwały nr XXIX/155/2021 z dnia 28 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł m. in., że powyższe regulacje Statutu Powiatu Radzyńskiego zostały podjęte z istotnym naruszeniem przepisów – odpowiednio art. 13 ust. 1 oraz art. 15 ust. 7 - ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, ze zm.). W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Radzyniu Podlaskim przychyliła się do stanowiska Wojewody Lubelskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Kontrola sądowa w świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.") obejmuje akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 2 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, o ustroju powiatu stanowi jego statut. Według art. 12 pkt 1 ww. ustawy, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu. Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. II GSK 1369/16, zgodnie z art. 2 ust. 4 i art. 12 pkt 1 u.s.p. statut powiatu jest stanowionym przez radę powiatu, w odpowiednim trybie, aktem prawa miejscowego, określającym ustrój powiatu. Statut powiatu podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 32 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Jak wynika z jej art. 79 ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Lubelski zasadnie domaga się stwierdzenia nieważności w części aktu prawa miejscowego jakim jest uchwalony przez Radę Powiatu w Radzyniu Podlaskim Statut Powiatu Radzyńskiego, stanowiący załącznik do uchwały nr XXIX/155/2021 Rady Powiatu w Radzyniu Podlaskim z dnia 28 stycznia 2021 r. Należy wyjaśnić, że § 9 ust. 6 Statutu Powiatu Radzyńskiego otrzymał brzmienie "Rada powiatu, niezwłocznie po ustaleniu składu osobowego danej Komisji Stałej, spośród jej członków wybiera jej przewodniczącego i wiceprzewodniczącego w głosowaniu tajnym, przeprowadzonym zgodnie z procedurą określoną w niniejszym Statucie, bezwzględną większością głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady powiatu". Powyższa regulacja przyjęta przez Radę Powiatu pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wspomniany przepis stanowi, że uchwały rady i zarządu powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Tajny sposób głosowania ustawa o samorządzie powiatowym przewiduje w art. 14 ust. 1 (dotyczy to wyboru przez radę powiatu jej przewodniczącego i jednego lub dwóch wiceprzewodniczących). W myśl art. 27 ust. 2 ustawy, rada powiatu wybiera starostę bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Według art. 27 ust. 3 ustawy, rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Odwołanie starosty następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (art. 31 ust. 3 ustawy). Określa ona w art. 31 ust. 5, że rada powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Przyjęcie przez radnych w uchwalonym Statucie procedury wyboru spośród członków komisji stałej jej przewodniczącego i wiceprzewodniczącego nastąpiło w sposób niezgodny z treścią art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tej materii zarzut skargi okazał się zatem zasadny. Wojewoda Lubelski słusznie podniósł, że statut powiatu nie może wprowadzać odmiennych (ostrzejszych lub łagodniejszych) reguł podejmowania uchwał, co odnosi się zarówno do zdolności uchwałodawczej organów powiatu (kworum), jak też dochowania wymogu uzyskania określonej większości głosów w danym głosowaniu, jak i wprowadzania zasady tajnego głosowania. Na akceptację zasługuje więc podgląd, że jeżeli przepisy rangi ustawowej nie wprowadzają odmiennych rozwiązań, to każda uchwała rady powiatu powinna być podjęta zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym, z zachowaniem określonego w ustawie kworum i wszelkie odstępstwa od trybu głosowania przez radę powiatu przewidzianego w art. 13 ust. 1 ustawy mają charakter wyjątku i mogą być wprowadzone jedynie w drodze ustawy, a nie uchwały. Przepis art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym określa, że na wniosek zarządu lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1. Regulacja zawarta w § 19 ust. 1 pkt 2 Statutu Powiatu Radzyńskiego stanowi natomiast, że zwołanie sesji Rady Powiatu następuje na wniosek Zarządu lub 1/4 ustawowego składu Rady Powiatu złożonego do Przewodniczącego Rady w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wojewoda Lubelski zarzucił, że § 19 ust. 1 pkt 2 Statutu Powiatu Radzyńskiego stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Zarzut o nieuprawnionej (i dezinformującej) modyfikacji przepisu ustawy w kontekście powstania możliwości odmiennej interpretacji intencji ustawodawcy, jest skuteczny. To, że przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku nie oznacza, że powinna być podjęta czynność polegająca na zwołaniu sesji. Oznacza natomiast, że powinno nastąpić wyznaczenie przez przewodniczącego dnia, w którym odbędzie się sesja z udziałem radnych. Naruszenie przepisów art. 15 ust. 1 i 7 ustawy o samorządzie powiatowym nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2011 r. II OSK 1234/11). Z akt sprawy wynika, że Rada Powiatu w Radzyniu Podlaskim nie kwestionuje zapatrywania organu nadzoru o tym, że regulacja zawarta w § 9 ust. 6 oraz w § 19 ust. 1 pkt 2 Statutu Powiatu Radzyńskiego została przyjęta z istotnym naruszeniem ustawy o samorządzie powiatowym. Wręcz przeciwnie w odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Radzyniu Podlaskim przychyliła się do stanowiska Wojewody Lubelskiego. W świetle powyższych rozważań naruszenie przepisów prawa (art. 13 ust. 1 oraz art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym) należało uznać za istotne i wystarczające do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej przez organ nadzoru części. W tym stanie rzeczy WSA w Lublinie orzekając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 9 ust. 6 oraz § 19 ust. 1 pkt 2 Statutu Powiatu Radzyńskiego.