III SA/Lu 681/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], odmawiającą W. B. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego wraz z odsetkami. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. W. B. wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. o umorzenie należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Zakład odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na FUZ z uwagi na brak całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. W wyniku złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2013 r. Powyższa decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 408/13. Następnie, organ wezwał skarżącą do udziału w postępowaniu oraz do złożenia dodatkowych dokumentów. Jednocześnie organ wskazał, że w przypadku braku odpowiedzi sprawa będzie rozpoznana na podstawie dotychczas zgromadzonych dowodów. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca oświadczyła, że w związku z wyrokiem WSA w Lublinie uważa sprawę za zakończoną. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przywołał treść art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej u.s.u.s.) normującego instytucję umorzenia składek, podnosząc jednocześnie, że może ono nastąpić w sytuacji, gdy nie ma możliwości ich dochodzenia lub gdy strona wykaże, że nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ powodowałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny - na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że zaległość z tytułu składek została objęta skutecznym postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez komornika sądowego, co świadczy o braku możliwości stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia. Organ ustalił, że wnioskodawczyni jest wdową i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Podstawę utrzymania skarżącej stanowi emerytura pobierana z ZUS w wysokości brutto 844,45 zł. Świadczenie obciążone jest zajęciem komorniczym w kwocie miesięcznej 211,11 zł. Po odliczeniu potrąceń wartość świadczenia netto stanowi kwotę 517,34 zł. Wnioskodawczyni określiła koszty związane z leczeniem w kwocie 200 zł miesięcznie, nie wskazała natomiast wysokości wydatków związanych ze stałymi miesięcznymi opłatami dotyczącymi utrzymania. Organ zwrócił uwagę, że informacja zobowiązanej o korzystaniu z pomocy finansowej rodziny w zakresie zakupu żywności, nie została w żaden sposób udokumentowana. Posiadane zadłużenie w B. S. Z. K. w K. z tytułu kredytu komercyjnego nawozowego w kwocie 9.360,00 zł oraz konsumenckiego gotówkowego w kwocie 3.000,00 zł regulowane jest przez skarżącą w łącznej wysokości 300 zł miesięcznie, co jednak nie zostało udokumentowane harmonogramem spłaty kredytu lub zaświadczeniem banku o wysokości zobowiązań z tego tytułu. Ponadto, uzyskanie kredytu komercyjnego nawozowego na cele produkcji rolnej wskazuje, iż skarżąca może posiadać areał własny bądź udokumentowane dzierżawy, których powierzchnia, uwzględniając wysokość kredytu, przekracza obszar sześciu hektarów oraz osiągać dochody z produkcji rolnej, które nie zostały przez skarżącą wskazane, a w dalszej konsekwencji na możliwość korzystania z dopłat bezpośrednich do produkcji rolnej przyznawanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Dokonując analizy dochodów uzyskiwanych przez zobowiązaną w kontekście ponoszonych wydatków związanych ze stałymi miesięcznymi opłatami Zakład stwierdził, że sytuacja finansowa skarżącej nie może zostać uznana za sytuację uniemożliwiającą zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zdaniem organu wyegzekwowane przez komornika sądowego kwoty wskazują, iż mimo trudnej sytuacji materialnej W. B. dysponuje środkami finansowymi na powyższy cel. Organ podniósł, że ze złożonego przez skarżącą oświadczenia wynika, iż nie korzysta ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej udzielanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Nie wskazała również na korzystanie z pomocy rodziny lub innych instytucji pozarządowych. W ocenie Zakładu również argumentacja skarżącej odnosząca się do stanu zdrowia nie może skutkować pozytywnym dla strony rozpatrzeniem wniosku. Przedłożona dokumentacja medyczna niewątpliwie świadczy o problemach zdrowotnych, ale wnioskodawczyni nie przedłożyła dokumentów wskazujących na brak możliwości wykonywania pracy, bądź konieczność sprawowania stałej bezpośredniej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny i tym samym byłaby czasowo pozbawiona możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. B. zaskarżyła powyższą decyzję w całości. Podniosła, że WSA w Lublinie już zajmował się niniejszą sprawą, prawomocnym wyrokiem uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2013 r. w związku z czym sprawa jest zakończona. Skarżąca wskazała, że jest osobą schorowaną i nie jest w stanie spłacić należności z tytułu składek, co też udokumentowała. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca W. B. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego wraz z odsetkami. Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stosownie do powyższego artykułu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Są to m.in. takie okoliczności, jak śmierć dłużnika, który nie pozostawił żadnego majątku, oddalenie przez sąd wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzenie postępowania upadłościowego z określonych przyczyn, zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, ustalenie, że wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, czy ustalenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziano wyjątek od powyższej zasady w postaci możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla ubezpieczonego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1), a także w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2) oraz w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). W tym miejscu należy wskazać, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy jedynie prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., tzn. czy organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Wybór treści rozstrzygnięcia przez organ nie może być bowiem dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996/6/32). Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z powyższych przepisów. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść przepisów art. 28 ust. 2, 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wydane na podstawie art. 28 ust. 3b ustawy rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że organ zasadnie przyjął, iż w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, która związana jest generalnie z brakiem majątku umożliwiającego dochodzenie zaległych należności w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a podstawę jej utrzymania stanowi emerytura pobierana z ZUS w wysokości brutto 844,45 zł. Świadczenie obciążone jest zajęciem komorniczym w kwocie miesięcznej 211,11 zł. Skarżąca określiła koszty związane z leczeniem w kwocie 200 zł miesięcznie, nie wskazała natomiast wysokości wydatków związanych ze stałymi miesięcznymi opłatami dotyczącymi utrzymania. Ponadto, skarżąca posiada zadłużenie w B. S. Z. K. w K. z tytułu kredytu komercyjnego nawozowego w kwocie 9.360,00 zł oraz konsumenckiego gotówkowego w kwocie 3.000,00 zł, które regulowane jest przez skarżącą w łącznej wysokości 300 zł miesięcznie. W tym zakresie organ administracji prawidłowo ocenił sytuację skarżącej, uznając, że trudności finansowe płatnika składek i zobowiązania wobec innych wierzycieli, nie mogą stanowić podstawy do automatycznego umorzenia należności z tytułu składek. Trudno bowiem zaakceptować okoliczność, że reguluje on zobowiązania wobec innych wierzycieli, a nie dokonuje spłaty należnych składek. Organ słusznie podniósł, że niezbędna jest ochrona środków przeznaczonych na tego rodzaju cele, co wymaga od organu należytej staranności przy rozpoznawaniu wniosków o umorzenie zaległych składek, aby nie dopuścić do sytuacji, w której pozycja ZUS jako wierzyciela skarżącej miałaby być gorsza od pozycji innych wierzycieli, którzy otrzymują od niej określone kwoty pieniężne na przykład z tytułu spłaty kredytu. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby to do niezasadnego preferowania zobowiązań cywilnoprawnych względem publicznoprawnych. W toku prowadzonego wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego nie został również stwierdzony przez właściwy organ egzekucyjny brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W związku z powyższym nie istnieją podstawy do stwierdzenia, że nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Skarżąca nie wykazała także, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uregulować należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny. Skarżąca powoływała się na problemy zdrowotne oraz przedłożyła dokumentację medyczną, potwierdzającą ten stan, jednak z akt sprawy nie wynika, że skarżąca jest trwale lub częściowo niezdolna do pracy. W rozpoznawanej sprawie organ rozważył wyczerpująco wszystkie istotne okoliczności dotyczące sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej skarżącej, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie zasadności wniosku o umorzenie należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W szczególności organ wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, co znalazło wyraz w rzeczowym uzasadnieniu decyzji. Należy również zauważyć, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ wzywał skarżącą do złożenia dodatkowych dokumentów, wskazując jednocześnie, że w przypadku braku odpowiedzi sprawa będzie rozpoznana na podstawie dotychczas zgromadzonych dowodów. Skarżąca nie wykonała powyższego wezwania, oświadczając, że w związku z wyrokiem WSA w Lublinie uważa sprawę za zakończoną. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.