III SA/Lu 690/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. WD Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz P. WD Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w W. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w [...], po rozpatrzeniu odwołania P. [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej jako: Spółka), utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 10 maja 2015 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w [...] przeprowadzili kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 471; dalej: u.g.h.), w lokalu gastronomicznym Pensjonat "[...]" należącym do J. S. w [...]. W wyniku kontroli stwierdzono, że w lokalu eksploatowany był automat Black Horse nr [...]. Funkcjonariusze przeprowadzili na urządzeniu eksperyment – grę kontrolną. W wyniku eksperymentu oraz opinii biegłego z zakresu informatyki ustalono, że automat umożliwia prowadzenie gier o charakterze losowym. W toku kontroli przesłuchano świadka – żonę właściciela lokalu, zatrzymano urządzenie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzenie gier na automacie poza kasynem gry. Na podstawie dokonanych w toku kontroli ustaleń decyzją z dnia [...] października 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. Od decyzji Spółka wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE, seria L, nr 204, s. 37 ze zm.) poprzez brak notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 4 u.g.h. poprzez nałożenie kary na podmiot, którego forma prawna wyklucza możliwość urządzania gier hazardowych. Podniosła również zarzut naruszenia art. 4 ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 6 u.g.h. poprzez nałożenie kary za rzekome urządzanie gier na automatach, podczas gdy ustawodawca zalegalizował taką działalność na okres do 1 lipca 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., Dyrektor Izby Celnej w [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., zgodnie z którym karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Skarżąca Spółka pomimo posługiwania się urządzeniem umożliwiającym gry na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.g.h., nie posiadała koncesji na prowadzenie kasyna ani stosownego zezwolenia. Spółka nie zadośćuczyniła również obowiązkowi rejestracji urządzenia. Przeprowadzony w toku kontroli eksperyment oraz opinia biegłego wykazały, że na badanym automacie jest możliwość prowadzenia gry za uzyskane wygrane rzeczowe w postaci punktów bez ponoszenia dodatkowych kosztów. Gry na automacie mają charakter losowy, niezależny od zręczności grającego. Dyrektor Izby Celnej nie podzielił podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia dyrektywy nr 98/34/WE poprzez brak dopełnienia obowiązku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych. W ocenie organu przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie można uznać za przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy. Tym samym brak podstaw do uznania, że nie można stosować tych przepisów jako niezgodnych z prawem unijnym. Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że z uwagi na treść art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej nie mogą w sposób dowolny odmawiać stosowania prawa. Taka możliwość musi mieć podstawę konstytucyjną, jaką stanowi art. 91 Konstytucji. Organ powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 marca 2015 r. w sprawie P 4/14, w którym Trybunał orzekł, że wynikająca z dyrektywy procedura notyfikacji przepisów technicznych nie jest elementem konstytucyjnego procesu ustawodawczego. Ponadto Trybunał potwierdził, że zwalczanie zagrożeń związanych z organizowaniem gier losowych leży w interesie publicznym. Dyrektor Izby Celnej nie uznał za zasadne zarzutów Spółki, z których wynika, że wymierzono karę pieniężną podmiotowi, który nie może ponosić odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 89 u.g.h., bowiem zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy, gra na automatach może być prowadzona wyłącznie przez podmioty w formie spółki z o.o. lub spółki akcyjnej. W ocenie organu, ustawodawca w żaden sposób nie uzależnia możliwości nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 89 u.g.h. od ewentualnej możliwości uzyskania zezwolenia lub koncesji. Z powołanego przepisu wynika, że karze podlega każdy, kto urządzi grę hazardową bez legitymowania się koncesją lub zezwoleniem, bez względu na formę prawną urządzającego. Organ stwierdził że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia art. 4 ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.h. Przepisy powołane przez stronę dotyczą tylko tych podmiotów , które w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o grach hazardowych, tj. 3 września 2015 r. prowadziły legalnie działalność z zakresu gier hazardowych na podstawie uzyskanej koncesji lub zezwolenia, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z [...] września 2015 r. skarżąca Spółka podniosła zarzuty: 1) naruszenia art. 1 pkt 11 i art. 8 dyrektywy nr 98/34/WE poprzez niedostrzeżenie, że art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 i art. 2 ust. 5 u.g.h. stanowi przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie pomimo niedopełnienia obowiązku notyfikacji; 2) art. 4 ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 6 u.g.h. poprzez nałożenie kary za rzekome urządzanie gier na automatach, podczas gdy ustawodawca zalegalizował taką działalność na okres do 1 lipca 2016 r. 3) art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 4 u.g.h. poprzez nałożenie kary pieniężnej na podmiot, którego forma prawna (spółka komandytowa) wyklucza możliwość urządzania gier hazardowych; 4) art. 2 ust. 6 i ust. 7 u.g.h. poprzez uznanie, że zakwestionowane urządzenie jest automatem do gier w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, pomimo nie wydania decyzji w tym przedmiocie przez Ministra Finansów, w przewidzianej do tego celu procedurze; 5) art. 123 § 1 oraz art. 127 w związku z art. 201 § 2 i 3 Ordynacji podatkowej, poprzez nierozpoznanie wniosku strony o zawieszenie postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W konsekwencji tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] października 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zawarto również wniosek o przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o to, czy przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. w zakresie, w jakim przewiduje obligatoryjne wymierzenie przez naczelnika urzędu celnego kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż powoływane w skardze. Należy przypomnieć, że sąd administracyjny zobowiązany do dokonania z urzędu kompleksowej kontroli zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem, niezależnie od wniosków i argumentów podnoszonych w skardze i przywołanej tam podstawy prawnej (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W badanej sprawie sąd z urzędu dostrzegł w zaskarżonej decyzji takie wady, które muszą skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Sąd stwierdził na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy przekazanych wraz ze skargą, że odwołanie z dnia 1 grudnia 2015 r. (data wpływu do organu 7 grudnia 2015 r.), w następstwie którego wydano zaskarżoną decyzję, wniesione przez osobę upoważnioną do reprezentowania skarżącej Spółki nie zostało przez nią podpisane (k. 47-52 akt adm.). Zgodnie z art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie o grach hazardowych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.; dalej jako: O.p.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Odwołanie od decyzji stanowi podanie w rozumieniu art. 168 O.p., musi zatem spełniać określone w tym przepisie wymagania formalne: zawierać treść żądania, wskazanie osoby, od której pochodzi oraz jej adresu, a także czynić zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych (w przypadku odwołania powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie – art. 222 O.p.). Co kluczowe w badanej sprawie – podanie powinno być podpisane przez wnoszącego (art. 168 § 3 O.p.). Przestrzeganie tych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa, np. odwołanie, wypełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Podpis jest zatem niezbędnym elementem podania. Wskazuje bowiem osobę wnoszącego i pozwala zidentyfikować, czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Nie ulega wątpliwości, że podpis musi być podpisem własnoręcznym. Brak podpisu jest brakiem formalnym podania (odwołania) i powinien być usunięty w trybie wezwania wnoszącego (art. 169 § 1 O.p.). Brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ podatkowy (celny). W badanej sprawie odwołanie wniesione przez osobę uprawnioną do działania w imieniu skarżącej Spółki nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem, co oznacza, że jest ono bezskuteczne. Dyrektor Izby Celnej nie wezwał wnoszącego do usunięcia braku formalnego odwołania i rozpoznał je, pomimo, że zawierało brak czyniący je bezskutecznym. Rozpoznanie pisma, które nie czyni zadość wymaganiom formalnym odwołania rażąco narusza oczywiste i nie budzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych przepisy art. 168 § 3, art. 169 § 1 i art. 220 O.p. Prowadzi do sytuacji, w której organ odwoławczy działa w istocie z urzędu, bowiem niepoprawne formalnie odwołanie nie wywołało skutków prawnych wskutek błędnego zaniechania podjęcia działań celem usunięcia jego braków. W konkluzji należy stwierdzić, że Dyrektor Izby Celnej wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. z rażącym naruszeniem prawa, tj. że zaszła przesłanka określona w art. 247 § 1 pkt 3 O.p. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W tym stanie rzeczy, pomimo uwzględnienia skargi, zarzuty skarżącej Spółki nie mogą zostać poddane merytorycznej ocenie z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne. Merytoryczna ocena rozstrzygnięcia organu może nastąpić dopiero w sytuacji, gdy sąd ustali, że postępowanie podatkowe (celne) przebiegało z zachowaniem wymogów proceduralnych. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji powoduje, że nie jest rozpoznane odwołanie skarżącej Spółki z dnia 1 grudnia 2015 r. (data wpływu do organu 7 grudnia 2015 r.). Ponieważ odwołanie zawiera istotny brak formalny, obowiązkiem organu będzie w pierwszym rzędzie podjęcie kroków celem usunięcia tego braku. Dyrektor Izby Celnej powinien wezwać osobę uprawnioną do działania w imieniu skarżącej Spółki do usunięcia braków formalnych odwołania. Dopiero usunięcie braków formalnych odwołania umożliwi organowi merytoryczne orzekanie w sprawie. Mając powyższe na względzie, na podstawie 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.