III SA/Lu 7/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Olga Michalska, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2005 r. sprawy ze skargi H.K. - Handel Artykułami Przemysłowymi "L." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), po rozpatrzeniu odwołania H.K. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej w kwocie 90 zł za umieszczenie w pasie drogowym ulicy B. tablicy reklamowej niezwiązanej z gospodarką drogową oraz potrzebami ruchu drogowego bez wymaganego zezwolenia, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ pierwszej instancji po zakończeniu postępowania wydał decyzję o nałożeniu na H.K. kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi tablicy reklamowej nie związanej z gospodarką drogową, wskazując, że karę naliczył na okres 10 dni, tj. od daty wszczęcia postępowania (28 lipca 2004 r.) do dnia 6 sierpnia 2004 r., w którym reklama została usunięta. Stwierdzono, że w pasie drogowym umieszczona została reklama nie związana z gospodarką drogową ani jej potrzebami. Za podstawę wymiaru kary organ przyjął iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (1 m²), liczby dni zajmowania pasa drogowego (10 dni) oraz stawki opłaty za 1 m² powierzchni reklamowej umieszczonej w pasie drogowym drogi powiatowej (0,90 zł) powiększając go 10-krotnie. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona zarzuciła uchybienia procesowe w postaci doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania po dacie usunięcia reklamy – skutkujące bezprzedmiotowością postępowania. Organ odwoławczy podniósł, że jednym z instrumentów prawnych chroniących funkcję pasa drogowego, jaki przewidują przepisy ustawy o drogach publicznych są kary finansowe za jego zajęcie. Za wszystkie trzy rodzaje zajęcia pasa drogowego wymienione w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za wydanie zezwolenia. Sformułowanie "wymierza" oznacza, że zarządca ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. W sprawie nie kwestionowany jest fakt, że doszło do umieszczenia reklamy w pasie drogowym, na co skarżący nie posiadał stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Strona nie podaje tego faktu w wątpliwość. Przeprowadzając okresową kontrolę pasa drogowego ulicy B. w dniu 21 lipca 2004 r. ustalono, że w pasie drogowym umieszczona została tablica reklamowa. Reklama została usunięta 6 sierpnia 2004 r., zatem co najmniej w przedziale czasowym od 21 lipca 2004 r. do 6 sierpnia 2004 r. zajmowała pas drogowy, a skarżący nie posiadał na jej umieszczenie zezwolenia. Kara stanowi sankcję za stwierdzenie działania sprzecznego z prawem i ustala się ja za okres istnienia tego stanu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zdania, że w stanie faktycznym zaszła podstawa do wymierzenia kary za okres dłuższy niż określony w decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. od 21 lipca do 6 sierpnia 2004 r. (17 dni), jednakże z uwagi na zasadę zakazu reformationis in peius utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w całości w mocy. Na decyzję organu drugiej instancji H.K. wniósł w skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że przedmiotowa kara została wobec niego wymierzona z naruszeniem prawa, ponieważ nie spotkał się z informacją, że Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych z dnia 18 marca 2004 r. Skarżący zarzucił ponadto, że karę nałożono na niego po usunięciu przez niego reklamy, że okresową kontrolę pasa drogowego przeprowadzono bez uprzedniego powiadomienia zainteresowanych, że nigdy dotąd przepisy art. 40 ustawy o drogach publicznych nie były czynnie respektowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Rozważając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, podlega zatem oddaleniu z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i postępowania. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji wydano między innymi w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Określenie "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi" wynika z wcześniejszych ustępów art. 40. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może dotyczyć następujących czynności: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 ustawy). Poza sporem jest, że na terenie Miasta obowiązuje od dnia 12 maja 2004 r. uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych zaliczonych do kategorii: dróg krajowych, dróg wojewódzkich, dróg powiatowych i dróg gminnych oraz dróg niezaliczonych do żadnej kategorii dróg publicznych (wewnętrznych) położonych na działkach stanowiących własność Gminy Miejskiej w granicach miasta , na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2004 r. Nr 75, poz. 1339) wydana między innymi na podstawie art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych. W uchwale tej w § 6 ust. 2 pkt 3 ustalono stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym reklam dla dróg publicznych zaliczonych do kategorii dróg powiatowych i gminnych za każdy dzień zajęcia pasa drogowego związanego z umieszczeniem 1 m² powierzchni reklamy – 0,90 zł. W świetle powyżej przytoczonych przepisów oraz z brzmienia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika obowiązek organu do wymierzenia kary w wysokości uzależnionej od wysokości opłaty za zezwolenie – podmiotowi, który zajął pas drogowy bez zezwolenia. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest podejmowana decyzja uznaniowa charakteryzująca się swoboda decyzyjną organu, lecz tzw. decyzja związana, tj. taka, w której jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy, zobowiązany jest wydać określoną prawem decyzję. Zatem skoro organ administracyjny skonstatował, że doszło do zajęcia pasa drogowego drogi publicznej zaliczonej do kategorii dróg powiatowych – bez zezwolenia na zajęcie – poprzez umieszczenie reklamy w tym pasie drogowym, organ pierwszej instancji zobowiązany był wydać decyzję o wymierzeniu kary. Podkreślić przy tym należy, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem, w związku z czym umieszczenie reklamy na ścianie budynku w ten sposób, że znajduje się nad powierzchnią pasa drogowego, jest zajęciem pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych (por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00, opubl. Wokanda 2000 nr 9, s. 39; uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 3/00, opubl. ONSA 2001/1/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., sygn. II SA 146/99, LEX nr 46252). O umieszczeniu reklamy w pasie ruchu drogowego decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi, nie ma zatem znaczenia techniczna metoda ekspozycji reklamy ani sposób wyrażania zawartej w niej treści, jak na przykład zawieszenie reklamy z wykorzystaniem urządzeń znajdujących się poza drogą czy na obiektach w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez stronę, zaznaczyć trzeba, że obowiązek uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w postaci umieszczenia reklamy w pasie drogowym oraz instytucja wymierzania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia - obowiązuje od dnia 16 grudnia 1995 r. Do dnia 8 grudnia 2003 r. wynikał on z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu przed dniem 9 grudnia 2003 r.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 3a nie obowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Od dnia 9 grudnia 2003 r. obowiązek ten wynika z przepisów ustawowych, z art. 40 ust. 12 w związku z pozostałymi ustępami tego artykułu ustawy o drogach publicznych (zmienionej ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 200, poz. 1953). W wyżej wymienionym rozporządzeniu określone były miedzy innymi stawki opłat za zajęcie pasa drogowego niezbędne do ustalenia wysokości kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Na terenie miasta rozporządzenie w tej części obowiązywało do dnia 11 maja 2004 r., w którym weszła w życie określająca owe stawki uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., opublikowana w sposób przewidziany przepisami prawa, co jest równoznaczne z podaniem do wiadomości podmiotom, których dotyczy. W polskim porządku prawnym nie istnieje wymóg innego, poza ogłoszeniem w stosownym dzienniku urzędowym (jakim jest Dziennik Ustaw czy wojewódzki dziennik urzędowy) - podawania do wiadomości wynikających z aktów prawnych praw i obowiązków. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie obowiązujących, prawidłowo ogłoszonych przepisów prawa materialnego. W świetle powyższych rozważań oraz wynikających z przepisów polskiego systemu prawnego obowiązków obywatela państwa polskiego do respektowania przewidzianych prawem zakazów i nakazów – w tym nakazu uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajmowanie pasa drogowego – argument strony, że nie spotkała się dotąd z "czynnym respektowaniem art. 40 ust. 12" ustawy, nie może być wzięty pod uwagę. Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie. Podnieść należy, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nastąpiło – uwzględniając specyfikę tej materii – z poszanowaniem przepisów procedury administracyjnej. Wszczęcie postępowania z urzędu zostało przeprowadzone w zgodzie z przepisami prawa, o wszczęciu powiadomiono stronę. Odnosząc się do zarzutów dotyczących postępowania dowodowego, uznano je za bezzasadne. Z samej natury instytucji postępowania w celu wymierzenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wynika, że niezbędną przesłanką jest bezsprzeczne stwierdzenie, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia miało miejsce – bez znaczenia jest tu fakt, czy zakończenie zajmowania pasa drogowego nastąpiło w toku postępowania administracyjnego, czy przed, oraz jakimi środkami dowodowymi dowiedziono okoliczności zajęcia pasa drogowego - istotne jest to, by udowodnienie nastąpiło z poszanowaniem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (zasada praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu. Zaznaczyć trzeba, że okresowa kontrola przeprowadzona w dniu 21 lipca 2004 r. przez zarządcę drogi, względem której strona zarzuca przeprowadzenie jej bez uprzedniego powiadomienia (w myśl obowiązującego prawa nie ma obowiązku powiadamiania kogokolwiek o kontroli okresowej dróg) - nie jest środkiem dowodowym. Środkiem dowodowym w niniejszej sprawie jest natomiast dowód z dokumentu urzędowego, jakim jako dokument sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania – jest Protokół z przeprowadzonej w dniu 21 lipca 2004 r. okresowej kontroli pasa drogowego ulicy B. przez realizujących zadania własne organu jednostki samorządu terytorialnego specjalistów Wydziału Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta . W myśl art. 76 § 1 k.p.a. stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dowód ten oraz dowód z oględzin przeprowadzony w dniu 9 sierpnia 2004 r. zostały prawidłowo rozpatrzone przez organ z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów. Na marginesie Sąd przyznaje rację stanowisku organu odwoławczego, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż kara pieniężna powinna być wymierzona co najmniej od dnia 21 lipca 2004 r. do dnia usunięcia tablicy, jednakże organ odwoławczy jest związany zakazem niedziałania na niekorzyść strony odwołującej się. Analogiczny zakaz wynikający z art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże Sąd. W ocenie Sądu zatem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego. Z tych względów działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.