III SA/Lu 7/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi H. S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą na rozstrzygnięcie wniosku o wznowienie przeprowadzenia oceny projektu L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) [...] Agencja Wspierania Przedsiębiorczości poinformowała [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie realizacji projektu o numerze ewidencyjnym [...] pt. "Zwiększenie zdolności inwestycyjnej przedsiębiorstwa poprzez realizację innowacyjnego projektu" złożonego w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.1 RPO WL 2007-2013 - konkurs O8/RPOWL/1.1/2010. Podstawą odmowy było stwierdzenie, że wnioskodawca, z uwagi na powiązanie z innymi przedsiębiorstwami funkcjonującymi na rynku od wielu lat, posiada pozycję uprzywilejowaną względem innych podmiotów faktycznie uprawnionych do ubiegania się o wsparcie dla nowopowstałych mikroprzedsiębiorstw. Powyższe oznacza, że przedsiębiorstwo wnioskodawcy nie może być wsparte w ramach Działania 1.1. W treści protestu wnioskodawca podniósł szereg zarzutów kwestionujących prawidłowość ustaleń organu. W ocenie aplikującego, stanowisko AWP oparte było jedynie na domniemaniach przy ustalaniu powiązań pomiędzy podmiotami. Zdaniem wnioskodawcy, żadne z przedsiębiorstw wymienionych w informacji o odmowie podpisania umowy nie działa na tym samym rynku co [...] Sp. z o.o. W rozstrzygnięciu protestu z dnia [...] kwietnia 2013 r. potwierdzono prawidłowość procesu oceny aplikacji, w konsekwencji czego środek odwoławczy uznany został za niezasadny. Wyrokiem z dnia [...] maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę wniesioną przez [...] Sp. z o.o. potwierdzając tym samym prawidłowość ustalonych w sprawie przez AWP podstaw negatywnej oceny projektu. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. [...] Sp. z o.o. wniosła o przeprowadzenie ponownej oceny wniosku o dofinansowanie. Rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] [...] Agencja Wspierania Przedsiębiorczości odmówiła uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu. Wyrokiem z dnia 31 listopada 2013 r., sygn. III SA/Lu 692/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że wznowiona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez AWP. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu było rozstrzygniecie sprawy w granicach niezbędnych do ustalenia, czy uprzednio dokonana ocena nie narusza prawa na skutek zastosowania niekonstytucyjnych przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), dalej: ustawa o polityce rozwoju, wskazanych przez TK w sentencji wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. P 1/11). Sąd podkreślił, że w tym zakresie organ nie będzie dokonywał ponownej oceny projektu, która była już przecież dokonana, a jej wynik poddany kontroli przez sądy administracyjne obu instancji, lecz ograniczy się do tych zarzutów, które związane są – także pośrednio – z zastosowaniem w procedurze uprzedniej oceny projektu przepisów niekonstytucyjnych, ustalając przy tym ich ewentualny wpływ na zgodność z prawem dokonanej oceny projektu. Ponownie rozpoznając sprawę, rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], [...] Agencja Wspierania Przedsiębiorczości odmówiła uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu. W uzasadnieniu AWP powtórzyła argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu protestu z dnia [...] kwietnia 2013 r. Agencja zauważyła, że we wniosku o przeprowadzenie ponownej oceny wniosku o dofinansowanie skarżąca sformułowała zarzuty odnoszące się wyłącznie do merytorycznej treści rozstrzygnięcia organu z całkowitym pominięciem wpływu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. na kwestię prawidłowości procesu oceny wniosku o dofinansowanie. W ocenie AWP interes skarżącej Spółki nie doznał uszczerbku w związku z niekonstytucyjnością przepisów zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny z dnia 12 grudnia 2011 r. Przebieg procedury odwoławczej odpowiadał wymogom ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (w brzmieniu nadanym jej nowelizacją - ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach powadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2013 r., poz. 714). Przede wszystkim, informacja o negatywnej ocenie projektu zawierała szczegółowe uzasadnienie odrzucenia aplikacji, umożliwiające Spółce odniesienie się do elementów oceny, z którymi się nie zgadzała. Informacja zawierała szczegółowe pouczenie o możliwości i trybie wniesienia środka odwoławczego. Protest został rozpatrzony w terminie, a rozstrzygnięcie organu odwoływało się do wszystkich podniesionych przez Spółkę zarzutów. Również rozstrzygnięcie protestu zawierało szczegółowe pouczenie o możliwości i trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem AWP powyższe świadczy o braku podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie, że rozstrzygnięcie co do odmowy uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia w przedmiocie odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie realizacji projektu, zostało powzięte w sposób naruszający prawo, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję pośredniczącą oraz zasądzenie od organu (instytucji pośredniczącej) na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że AWP podczas rozpoznawania pisma wnioskodawcy datowanego na dzień [...] października 2010 r. działała w oparciu o szereg domniemań w zakresie potencjalnych powiązań pomiędzy spółką pod firmą: [...] Sp. z o. o., a przedsiębiorstwami, których właścicielami są udziałowcy/członkowie zarządu wnioskodawcy, które nie wynikały z zebranego w sprawie materiału dowodowego, co pociągnęło za sobą istotne błędy w ustaleniach faktycznych. Powyższe błędy - w ocenie skarżącego - spowodowały niezastosowanie w stosunku do [...] Sp. z o.o. regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 akapit 2 Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L 214 z 9.8.2008), w sytuacji gdy żaden inny przedsiębiorca nie ma większości praw głosu w [...] Sp. z o.o. w roli udziałowca/akcjonariusza lub członka, żaden inny przedsiębiorca nie ma prawa wyznaczyć lub odwołać większość członków organu, zarządzającego lub nadzorczego [...] Sp. z o.o., żaden inny przedsiębiorca nie ma możliwości wywierania dominującego wpływu na [...] Sp. z o.o. zgodnie z jakąkolwiek z umową lub postanowieniami umowie spółki, udziałowcy nie kontrolują pośrednio ani bezpośrednio, większości praw głosu udziałowców/akcjonariuszy lub członków w tym przedsiębiorstwie. Z tego względu, w ocenie skarżącego, możliwa jest odmienna ocena sytuacji strony i wydanie w wyniku wznowienia przeprowadzenia oceny rozstrzygnięcia innego niż odpowiadające dotychczasowemu. Skarżący podniósł również, że rozstrzygnięcie zapadłe w dniu [...] września 2013 r. narusza regulację art. 4 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez jego bezpodstawne zastosowanie oraz przepisów art. 4 ust. 4 pkt 2 lub 3 ustawy o zmianie ustawy o zasadach powadzenia polityki rozwoju, przez ich niezastosowanie, co skutkowało odmową uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu. W odpowiedzi na skargę AWP wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości odmawiające uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badając sprawę sąd administracyjny dokonuje jedynie oceny w zakresie dochowania norm regulujących postępowanie, w szczególności w zakresie zagwarantowania wszelkich praw procesowych stron oraz ustala czy nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego regulujące daną kwestię. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie już orzekał, zatem rozpoznając niniejszą sprawę Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 31 listopada 2013 r., sygn. III SA/Lu 692/13. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wskazanych kryteriów, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie tej ustawy wnioskodawca, który ubiegał się o dofinansowanie na podstawie ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, i jego projekt uzyskał negatywną ocenę, może żądać wznowienia przeprowadzenia tej oceny. Żądanie wznowienia przeprowadzenia oceny projektu rozpatruje instytucja, która poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu (art. 4 ust. 2). Tryb ponownej oceny jest szczególnym instrumentem ochrony praw podmiotów uczestniczących w postępowaniach konkursowych, prowadzonych w trybie określonym ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wiąże się to z celem wznowienia przeprowadzenia oceny, jakim jest zbadanie (w drodze ponownej oceny), czy uprzednio dokonana ocena projektu nie narusza prawa, biorąc pod uwagę taki proceduralny poziom ochrony jednostki, jaki jest wymagany w państwie prawa, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. P 1/11. Wyjątek w tym zakresie wynika z treści art. 4 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym nie wznawia się przeprowadzenia oceny projektu, jeżeli zakończony został konkurs lub dana tura konkursu, w ramach którego wnioskodawca ubiegał się o dofinansowanie. W przypadku wznowienia postępowania, właściwa instytucja może odmówić uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu, jeżeli w wyniku wznowienia przeprowadzenia oceny projektu mogłoby być podjęte wyłącznie rozstrzygnięcie odpowiadające dotychczasowemu. Należy bowiem podkreślić, że stwierdzenie niekonstytucyjności niektórych spośród przepisów ustawy o polityce rozwoju nie oznacza, że również ocena dokonana na ich podstawie przeprowadzona została w sposób nieprawidłowy. Jak zauważył TK w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., zazwyczaj wynik zakończonych konkursów byłby identyczny także wtedy, gdyby ich zasady (skierowane "na zewnątrz" - do uczestników konkursów) zostały uregulowane w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Właściwa instytucja może również uchylić dotychczasowe rozstrzygnięcie i przekazać projekt do właściwego etapu oceny. Możliwe jest także dokonanie zmiany wcześniejszego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu i przekazanie projektu do kolejnego etapu. W końcu, można ograniczyć się do stwierdzenia, że ocena została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w przypadku gdy zachodzą przesłanki do zmiany wcześniejszego rozstrzygnięcia w tym zakresie, jednakże nastąpiło już wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy o polityce rozwoju. W rozpoznawanej sprawie wyrokiem z dnia 31 listopada 2013 r., sygn. III SA/Lu 692/13, Agencja została zobowiązana do ustalenia, czy uprzednio dokonana ocena nie narusza prawa na skutek zastosowania niekonstytucyjnych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wskazanych przez TK w sentencji wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. P 1/11. W ocenie Sądu, rozpoznając ponownie sprawę organ wykonał wskazane w orzeczeniu Sądu wytyczne i prawidłowo odmówił skarżącej Spółce uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu. Organ zasadnie stwierdził, że zastosowanie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie miało wpływu na zgodność z prawem dokonanej oceny projektu. W wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. P 1/11, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 30c ust. 1 w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa. W wyniku powyższego wyroku doszło do zmiany ustawy o polityce rozwoju, polegającej na unormowaniu dotychczasowych elementów systemów realizacji, które dotyczą bezpośrednio praw i obowiązków uczestników konkursów prowadzonych w ramach regionalnych programów operacyjnych. Zmiany obejmowały zwłaszcza tryb procedury odwoławczej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 30b ust. 1 ustawy o polityce rozwoju, wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu, przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu, który jest wnoszony do właściwej instytucji zarządzającej. Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, w ramach której projekt nie uzyskał minimum punktowego lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być zakwalifikowany do dofinansowania lub skierowany do kolejnego etapu oceny, bądź projekt uzyskał minimum punktowe lub spełnił kryteria wyboru projektów, umożliwiające zakwalifikowanie go do dofinansowania, jednak dofinansowanie nie jest możliwe z uwagi na wyczerpanie w ramach konkursu przeznaczonych na ten cel środków (ust. 2). Protest jest wnoszony przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3 (ust. 4), bezpośrednio albo za pośrednictwem instytucji, która dokonała oceny projektu, do właściwej instytucji zarządzającej, zgodnie z pouczeniem o możliwości wniesienia protestu, w trybie i na zasadach określonych w art. 30b, zawierającym wskazanie właściwej instytucji zarządzającej, do której należy wnieść protest, terminu wniesienia protestu, formy i trybu wniesienia protestu oraz konieczności spełnienia wymogów formalnych, o których mowa w art. 30b ust. 6 (ust. 5). Protest ma być wniesiony w formie pisemnej i zawierać oznaczenie właściwej instytucji zarządzającej, do której jest wnoszony, dane wnioskodawcy, numer wniosku o dofinansowanie, wskazanie wszystkich kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem, wskazanie wszystkich zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny wraz z uzasadnieniem oraz podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania, z załączeniem oryginału lub uwierzytelnionej kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do działania w imieniu wnioskodawcy (ust. 7). Właściwa instytucja zarządzająca informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem, a w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c (ust. 9). W rozpatrywaniu protestu nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub w jego ocenę (ust. 10). Zgodnie natomiast z art. 30c ust. 1 i 2 ustawy o polityce rozwoju, po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.. Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. W rozpoznawanej sprawie wszystkie te warunki zostały zachowane. Informacja o negatywnej ocenie projektu zawierała szczegółowe uzasadnienie odrzucenia aplikacji, umożliwiające Spółce zapoznanie się z przyczynami rozstrzygnięcia i odniesienie się do elementów oceny, z którymi się nie zgadzała. Informacja zawierała szczegółowe pouczenie o możliwości i trybie wniesienia środka odwoławczego. Protest został rozpatrzony w terminie, a rozstrzygnięcie organu odwoływało się do wszystkich podniesionych przez Spółkę zarzutów. Również rozstrzygnięcie protestu zawierało szczegółowe pouczenie o możliwości i trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wobec powyższego należy uznać, że interes skarżącej nie doznał uszczerbku w związku z niekonstytucyjnością przepisów zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. Przebieg procedury odwoławczej odpowiadał wymogom ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym jej nowelizacją z dnia 19 kwietnia 2013 r. Skarżąca skorzystała z przysługujących jej uprawnień odwoławczych wnosząc protest od negatywnej oceny, a następnie skargę na rozstrzygnięcie protestu i skargę kasacyjną od wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę. Jednocześnie zaznaczyć należy, że bezskuteczne pozostają podnoszone przez skarżącą zarzuty w zakresie merytorycznej oceny projektu. Kwestia ta została już bowiem rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2013 r., III SA/Lu 313/13, w którym to Sąd przesądził, iż wobec istniejących powiązań skarżącej z innymi podmiotami, skarżąca nie może zostać uznana za podmiot samodzielny, z którym mogłaby zostać zawarta umowa o dofinansowanie zgłoszonego projektu. W konsekwencji skarżąca została uznana za podmiot powiązany w rozumieniu cytowanego art. 3 ust. 3 załącznika I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008. Powyższe orzeczenie zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., II GSK 1604/13, oddalił wniesioną przez Spółkę skargę kasacyjną. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.