III SA/Lu 70/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Joanna Hołda, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 4 w związku z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku H. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 05.2007 - 10.2007 w łącznej wysokości 1.159,24 zł, według stanu rozliczeń na dzień 2 września 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o pomoc w sprawie umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Przedmiotowy wniosek zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową został przekazany do rozpoznania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L.. We wniosku, jako uzasadnienie żądań, skarżąca podniosła trudną sytuację finansową i materialną, fakt likwidacji działalności gospodarczej oraz bardzo poważne kłopoty zdrowotne. Skarżąca dołączyła szereg dokumentów dotyczących swojej sytuacji, próbując wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Skarżąca dołączyła m. in. oświadczenie o możliwościach płatniczych wskazujące, iż jest wdową, osiąga dochody z renty, posiada zobowiązania wobec innych wierzycieli, nie posiada wartościowych ruchomości oraz jest właścicielem nieruchomości w postaci mieszkania własnościowego o powierzchni 46,35 m. kw. Skarżąca dołączyła też szereg dokumentów dotyczących jej sytuacji zdrowotnej: wypis z orzeczenia lekarza orzecznika z dnia 21 maja 2003 r., karty informacyjne leczenia szpitalnego z dnia 11 marca 2003 r. i z dnia 1 lutego 2006 r. oraz wynik badania osteoporozy z dnia 18 listopada 2007 r. Pomimo wezwania skarżąca nie przedłożyła żadnego dokumentu z placówki specjalistycznej odnoszącego się do aktualnego stanu zdrowia. Organ wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, natomiast według art. 28 ust. 3a tejże ustawy - należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Organ nie znalazł okoliczności uzasadniających umorzenie należności. W jego ocenie stałe źródło utrzymania oraz posiadanie nieruchomości w postaci mieszkania własnościowego wykluczają istnienie przesłanek całkowitej nieściągalności. Na podstawie analizy dokumentów nie stwierdzono również istnienia przesłanek ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności, bowiem skarżąca nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności. Podnoszone kłopoty zdrowotne nie stanowiły wystarczającej przesłanki do umorzenia należności, bowiem przedłożone dokumenty wskazujące na stan zdrowia dotyczyły okresu przed prowadzeniem działalności gospodarczej w 2007 roku, wobec czego na ich podstawie nie można było uznać, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wobec tego, decyzją organu I instancji z dnia 6 listopada 2008 r. nie uwzględniono wniosku i odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, z uwagi na brak przesłanek świadczących o całkowitej nieściągalności oraz brak przesłanek ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności. W dniu 19 listopada 2008 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w kwestii umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Skarżąca wskazała na przesłanki do umorzenia należności oraz podkreśliła, że jej sytuacja zdrowotna jest zła i wciąż się pogarsza. Skarżąca dołączyła aktualne zaświadczenie lekarskie z dnia 13 listopada 2008 r., wskazujące na stan po operacji raka piersi, osłabienie, podatność na infekcje, osteoporozę oraz potwierdzające, że nie jest w stanie samodzielnie wykonywać wszystkich czynności codziennych. Dodatkowo skarżąca dołączyła kopię recepty z 2 grudnia 2008 r., skierowanie z Poradni Onkologicznej na badania laboratoryjne (bez daty wystawienia) oraz na badania radiologiczne (bez daty wystawienia), załączając także wynik badania radiologicznego i kartę informacyjną leczenia szpitalnego z 2003 roku. Ponadto skarżąca przedłożyła dodatkowe zaświadczenie lekarskie z dnia 8 grudnia 2008 r., stwierdzające, że jest całkowicie niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji, a choroby są nieuleczalne. Skarżąca nie przedłożyła żadnego dokumentu z poradni specjalistycznej, prowadzącej w takim przypadku badania okresowe, potwierdzającego podnoszone argumenty w sprawie stanu zdrowia. Rozpoznając wniosek Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności składek, które wyklucza fakt otrzymywania emerytury jako stałego źródła utrzymania oraz posiadanie nieruchomości w postaci mieszkania własnościowego o pow. 46,35 m2. Analizując natomiast istnienie przesłanek ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności organ uznał, że same kłopoty finansowe nie stanowią dostatecznej argumentacji do umorzenia należności. W świetle przeciętnego stanu zamożności obywateli nie można uznać, by sytuacja materialna skarżącej była szczególnie trudna. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 21 maja 2003 r. o trwałej całkowitej niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, potwierdzone zostało aktualnymi zaświadczeniami lekarskimi z dnia 21 listopada 2008 r. oraz z dnia 8 grudnia 2008 r. stwierdzającymi, że skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji, a jej schorzenia mają charakter przewlekły. Niemniej skarżąca nie udowodniła szczególnej sytuacji zdrowotnej dokumentacją medyczną z poradni specjalistycznej (Poradni Onkologicznej), pod której kontrolą się znajduje. Dodatkowo organ wskazał, że przedłożona w niniejszej sprawie dokumentacja dotycząca stanu zdrowia do lutego 2004 r., była argumentem w sprawie umorzenia należności z tytułu składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 1999 r. do lutego 2002 r. w łącznej wysokości 2.408,57 zł, którą rozstrzygnięto pozytywnie decyzją z dnia 8 marca 2004 r. Zatem, z uwagi na fakt rozpoczęcia w sierpniu 2006 r. i prowadzenia do października 2007 r. działalności gospodarczej, dokumentacja medyczna z okresu przed likwidacją tej działalności nie może być argumentem przemawiającym za umorzeniem należności z tego okresu. Organ przyjął, że skarżąca jest zmuszona do ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z leczeniem, lecz nie uznał, że spłata zobowiązań może spowodować znaczne obniżenie poziomu jej życia, jak również pozbawić możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Z uwagi na stan zdrowia i wiek otrzymuje ona świadczenie stanowiące źródło stałego dochodu, zatem uwzględniając wysokość należności z tytułu nieopłaconych składek nie można uznać, że przewlekła choroba pozbawia ją możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Na decyzję tę skarżąca skargę sądową , w której zarzuciła błąd w ocenie okoliczności sprawy polegający na pochopnym uznaniu, że jej sytuacja materialna jest na tyle dobra, iż ściągnięcie zaległej składki nie będzie skutkować brakiem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca podniosła, że otrzymuje 560 zł. emerytury, a po opłaceniu rachunków za mieszkanie i światło oraz koszty leczenia, pozostała kwota nie wystarcza jej nawet na zakup leków, które musi codziennie przyjmować. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zatem zasługuje na uwzględnienie. Organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego, a uzasadnienie jego stanowiska jest niejasne i w dużej mierze nieadekwatne do stanu faktycznego. Stwierdzić należy, że decyzja, którą ma podjąć organ, ma charakter uznaniowy, o czym przesądza treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 ze zm.) zwanej dalej u.s.u.s.. Organ może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek, ale może to uczynić tylko wówczas, gdy składki są nieściągalne, albo zachodzą inne szczególne względy wskazane w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365)..., co potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. II UZP 6/04,OSNP 2004/16/285. Stanowisko organu w tym zakresie jest więc trafne. Niemniej jednak, uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, zaś organ przed wydaniem decyzji musi – tak jak w każdym postępowaniu administracyjnym – zgromadzić dowody dokumentujące stan faktyczny sprawy i należycie je ocenić. Skoro zaś § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wskazuje, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla ubezpieczonego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych – należy ustalić, czy przesłanki te zachodzą w sytuacji skarżącej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zawarł w uzasadnieniu decyzji dość niezrozumiałą tezę, że "same kłopoty finansowe nie stanowią dostatecznej argumentacji do umorzenia należności". Twierdzenie to jest sprzeczne z treścią wyżej wskazanego § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym właśnie ubóstwo jest przesłanką uzasadniającą umorzenie należności. Należy się zatem skupić na tym, czy sytuacja majątkowa skarżącej uzasadnia wniosek o umorzenie należności, i czy organ należycie kwestię tę wyjaśnił. Organ odwoławczy przyjął, że skarżąca jest zmuszona do ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z leczeniem, lecz nie uznał, że spłata zobowiązań może pozbawić skarżącą możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, bowiem otrzymuje ona świadczenie stanowiące źródło stałego dochodu. Organy obu instancji nie wyjaśniły jednak, jakie przychody uzyskuje skarżąca i jakie wydatki ponosi. Sąd nie jest w stanie stwierdzić na podstawie badania uzasadnienia wydanych decyzji, czy prawdą jest, że - jak podaje skarżąca – jej emerytura wynosi 560 zł i po opłaceniu rachunków za mieszkanie i światło oraz kosztów leczenia, pozostała kwota nie wystarcza jej nawet na zakup leków, które musi codziennie przyjmować. Jeżeli jednak twierdzenie to byłoby prawdziwe, to niezależnie od sfery uznaniowości organów ubezpieczeniowych, stwierdzenie, że egzekwowanie zaległych składek nie pozbawi skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, byłoby niemożliwe do zaakceptowania. Organ dodatkowo wskazał, że wprawdzie skarżąca jest ciężko, czy w zasadzie nieodwracalnie chora na schorzenia nowotworowe, co wynika z zaświadczeń lekarskich, ale jednocześnie podniósł, że skarżąca nie udowodniła szczególnej sytuacji zdrowotnej dokumentacją medyczną z poradni specjalistycznej (Poradni Onkologicznej), pod której kontrolą się znajduje. Nie jest więc zrozumiałe, czy organ uznaje fakt ciężkiej choroby za udowodniony, czy też kwestionuje istnienie choroby nowotworowej u skarżącej, względnie – jakie inne wnioski wyciąga z faktu braku pełnej specjalistycznej dokumentacji lekarskiej. Nie jest też jasne, czy w tej sytuacji organ uznaje wydatki na leczenie (w tym np. dojazd do lekarza) za konieczne, czy za zbędne. Niezrozumiały jest służący oddaleniu wniosku, szerzej nie rozwinięty argument organu, że trudna sytuacja życiowa skarżącej, wywołana chorobą nowotworową była już przesłanką wcześniejszego umorzenia należności składkowych. Okoliczność ta nie podlega przecież jakiemuś jednorazowemu skonsumowaniu, a fakt istnienia tak choroby jaki i trudnej sytuacji życiowej, musi być za każdym razem brany pod uwagę. Najistotniejsze jest jednak to, że organ w ogólne nie wskazał, jakich ustaleń dokonał w zakresie dochodów skarżącej i jej wydatków, uzasadniając jednak swe stanowisko tym, że "w świetle przeciętnego stanu zamożności obywateli" nie można uznać by sytuacja materialna skarżącej była szczególnie trudna" (k. 3 uzasadnienia). Nie jest to subiektywna ocena organu, lecz stwierdzenie całkowicie dowolne, nie mające wiele wspólnego ze stosowaniem tzw. luzu decyzyjnego, bowiem względna swoboda stosowania prawa nie zwalnia organu z wcześniejszego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej i jej rodziny - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony skarżącej z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. W obecnej chwili postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a w każdym razie argumentacja dotycząca stanu faktycznego, zawarta w uzasadnieniu decyzji, jest zbyt skąpa. Organ zatem musi wyjaśnić, jaka jest sytuacja skarżącej, ale nie opierając się na jakichś ogólnikach, lecz poprzez wskazanie konkretnych kwot i składników. Organ wtedy dopiero może odnosić ją do przeciętnej zamożności obywateli. Następnie organ ustali, jakie wydatki, odbiegające od zwykłych, ponosi skarżąca, w szczególności związane z leczeniem. Organ także ustali sytuację rodzinną skarżącej w aspekcie istnienia osób, które mogą wesprzeć skarżącą, czy to dobrowolnie, czy w szczególności na mocy obowiązku alimentacyjnego wobec najbliższych. Dopiero wówczas będzie można stwierdzić, czy ściągnięcie należności w istocie nie pozbawi skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Znając zaś możliwe następstwa prowadzonej egzekucji, i ważąc starannie racje dłużnika i niemniej istotny interes publiczny, organ będzie mógł podjąć decyzję, czy zgadza się na umorzenie należności, czy chce kontynuować ich ściąganie. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, w zw. z art. 28 ust. 3a .s.u.s. - należało orzec, jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 ppsa, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W sprawie niniejszej orzeczenie, jako negatywne i tak nie podlega wykonaniu, nie jest więc możliwe wstrzymanie jego wykonania.