III SA/Lu 708/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2005r. sprawy ze skargi L. Z. E. L. SA w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2004r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz zezwolenia na umieszczenie w pasie drogi urządzeń i nałożenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury nie związanych z funkcjonowaniem drogi 1.uchyla zaskarżoną decyzję ; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 40 ust. 1-5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Zakładów Energetycznych Spółka Akcyjna [...] S.A. w L. od decyzji wydanej z upoważnienia Zarządu Powiatu przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] czerwca 2004 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania robót w pasie drogi powiatowej nr [...] L K.– M.– B. w miejscowości M. i nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 2,10 zł oraz zezwolenia na umieszczenie w tym pasie drogi urządzeń obcych o powierzchni 1,5 m² na okres od 9 maja 2004 r. do 31 grudnia 2004 r., tj. 238 dni i nałożenia opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi w wysokości 5,71 zł, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono, iż decyzja pierwszoinstancyjna w części dotyczącej naliczenia opłaty rocznej nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących normach prawnych. Zarówno ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w swoim pierwotnym brzmieniu, jak i kolejne zmiany tej ustawy – w tym również zmiana wprowadzona ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) nie daje zarządcy drogi uprawnień do nałożenia na inwestora opłaty rocznej za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń, a zatem brak jest obowiązku naliczenia tej opłaty oraz wskazania terminów jej wnoszenia. Organ drugiej instancji podniósł, że w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa wyżej, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Jednocześnie zgodnie z ustępem 3 art. 40 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Wniosek Zakładów Energetycznych z dnia [...] maja 2004 r. dotyczy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przewiertu pod jezdnią. Wykonanie powyższej czynności obejmuje zarówno zezwolenie zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym, jak i zezwolenie na umieszczanie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami. Z obydwu wymienionych tytułów zajęcia pasa drogowego zarządca drogi jest upoważniony do pobierania stosownej opłaty. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji wadliwie przyjął określenie "opłata roczna" naliczając opłatę w trybie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, ponieważ należy użyć w tym przypadku ustawowego określenia "opłata" za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Mając jednak na uwadze fakt, że opłata została naliczona prawidłowo, tzn. z uwzględnieniem, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczona jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a równocześnie z sentencji decyzji i z jej uzasadnienia wynika w sposób jednoznaczny, iż przedmiotem rozstrzygnięcia jest opłata określona w art. 40 ust. 5 cytowanej ustawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania. Na decyzję organu drugiej instancji Zakłady Energetyczne Spółka Akcyjna [...] S.A. reprezentowane przez radcę prawnego wniosło w dniu [...] listopada 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w żaden sposób nie da się wywieść obowiązku zapłaty opłaty rocznej za umieszczenie urządzeń w gruncie. Zdaniem skarżącego zarówno organ orzekający w pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało nieprawidłowej interpretacji uznając, że przywołana norma prawna stanowi podstawę do naliczenia opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury. Zdaniem skarżącego powołana norma prawna zezwala na naliczenie jednorazowej opłaty za umieszczanie urządzeń w pasie drogowym. Opłata ta powinna stanowić iloczyn liczby metrów powierzchni pasa drogowego zajętego przez urządzenie i stawki rocznej opłaty ustalonej przez radę miejską lub radę gminy. Ustawodawca nie zezwala, aby wartość otrzymana została ponownie pomnożona przez liczbę dni kalendarzowych pozostających do końca danego roku. Dodatkowo skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ orzekający w pierwszej instancji nie ustalił zasad i terminów wnoszenia opłaty rocznej. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na różnicę między użytym przez ustawodawcę określeniem "umieszczanie" oznaczającym czynność jednorazową i skutkującym opłatą jednorazową oraz między użytym w zaskarżonej decyzji określeniem "umieszczenie" zezwalającym na mnożenie tej stawki przez liczbę dni pozostająca do końca roku kalendarzowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Rozważając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zatem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 1 czerwca 2004 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji wydano między innymi w oparciu o przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu zmienionym z dniem 9 grudnia 2003 r. ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Zgodnie z powołanym wyżej art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - "zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może dotyczyć następujących czynności: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy). W kolejnych ustępach artykułu 40 ustawy określono sposób naliczania opłaty w odniesieniu do poszczególnych tytułów, których dotyczy zezwolenie, wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy. W mającym dla rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ustępie 5 uregulowano kwestię wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; opłatę za zajęcie pasa drogowego w tym celu "ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty 1 m² pasa drogowego". Z powyższego jednoznacznie wynika, że za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego pobierana jest opłata, przy czym wysokość jej ustala się w opisany w art. 40 ust. 5 ustawy sposób. Biorąc pod uwagę podział dróg na krajowe zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz na wojewódzkie zarządzane przez zarząd województwa, powiatowe zarządzane przez zarząd powiatu i gminne zarządzane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ustawodawca w ustępach 7 i 8 artykułu 40 zawarł upoważnienia ustawowe dla: 1) ministra właściwego do spraw transportu do ustalenia w drodze rozporządzenia, dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, 2) organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia w drodze uchwały, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Na terenie Powiatu obowiązuje od dnia 26 lutego 2004 r. uchwała Nr XIII/145/03 Rady Powiatu z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wysokości stawek za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg powiatowych, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2004 r. Nr 15, poz. 470) wydana miedzy innymi na podstawie art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Jednakże mimo że w ustawie jest mowa o "opłacie" pobieranej za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1) oraz o "rocznej stawce opłaty" używanej do ustalenia opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 5) – w uchwale użyto określenia "stawki opłat rocznych" (§ 1 ust. 5: "Ustala się następujące stawki opłat rocznych za 1 m² powierzchni pasa drogowego dróg powiatowych zajętego przez rzut poziomy urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego: 1) poza obszarem zabudowanym 3 zł, 2) w obszarze zabudowanym 6 zł, 3) na obiekcie mostowym lub tunelu 50 zł."). Między tymi określeniami, tj. między określeniem "roczna stawka opłaty" a określeniem "stawka opłaty rocznej" jest istotna różnica. W słowniku języka polskiego przez hasło "roczny" rozumiane jest znaczenie "trwający jeden rok, obejmujący okres jednego roku, dotyczący jednego roku" (Uniwersalny słownik języka polskiego, S. Dubisz [red.], tom 3, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s.959). Zatem określenie "roczna stawka opłaty" oznacza stawkę używaną do określania opłaty w danym roku, a określenie "stawka opłaty rocznej" oznacza stawkę opłaty uiszczanej za okres jednego roku. Użycie w uchwale Rady Powiatu nie ustawowego określenia "roczna stawka opłaty", a różniącego się sformułowania "stawka opłaty rocznej" nie może być podstawą uznania, że organy w rozpoznawanej sprawie nie dopuściły się naruszenia prawa; bowiem organy stosujące ów akt prawa miejscowego w części niezgodnej z ustawą, zobowiązane są stosować ustawowe określenie. Użyte w petitum decyzji pierwszoinstancyjnej sformułowanie "opłata roczna" nie jest określeniem ustawowym i może wywoływać różnice w interpretacji. Zatem nałożenie w decyzji organu pierwszej instancji z tytułu umieszczenia w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] L K.-M. w miejscowości M. urządzeń obcych o powierzchni 1,5 m² od 9 maja 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. opłaty rocznej oraz uznanie przez organ drugiej instancji, że mylne użyte określenie opłata roczna nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia - skutkuje naruszeniem prawa materialnego. Tak znaczącej, mogącej nieść istotne konsekwencje w interpretacji tego sformułowania różnicy między określeniem użytym w ustawie, a określeniem użytym w uchwale nie można traktować jako przypadkowego przestawienia kolejności wyrazów składających się na owe określenia i uznać za oczywistą omyłkę pisarską, co wywodził w uzasadnieniu organ odwoławczy . Za uznaniem decyzji nakładającej na skarżącego opłatę roczną pójść powinna konstatacja, iż organy administracji publicznej dokonały ponadto błędnego naliczenia opłaty. Jak wspomniano powyżej zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego określonej w uchwale Nr XIII/145/03 Rady Powiatu. Organ pierwszej instancji nieprawidłowo wywnioskował z przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, że kwotę opłaty należy obliczać w stosunku do liczby dni, podczas której pas drogowy ma być zajęty (zwłaszcza że gdyby taka była wola ustawodawcy określiłby ów fakt wyraźnie, tak jak zrobił to w art. 40 ust. 4 zobowiązując do uwzględniania podczas obliczania opłaty za prowadzenie robót w pasie drogowym – liczby dni zajmowania pasa drogowego). Zatem prawidłowe wyliczenie opłaty należnej od Zakładów Energetycznych Spółka Akcyjna [...] S.A. w L. w przedmiotowej sprawie z tytułu określonego w art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy powinno polegać na przemnożeniu 1,5 m² przez kwotę 6 zł, co daje wynik 9 zł. Na marginesie podnieść trzeba, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie powołał numer uchwały Rady Powiatu z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wysokości stawek za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg powiatowych , dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu (właściwy numer: [...]). Z tych względów działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.