III SA/Lu 71/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania D. O., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. (dalej Prezydent, organ I instancji) z dnia 27 września 2023 r. odmawiającą D. O. przyznania dodatku mieszkaniowego. Zaskarżana decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 31 lipca 2023 r. D. O. (dalej wnioskodawca, skarżący) złożył w Biurze Obsługi Mieszkańców w L. podanie o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Podanie, na wezwanie organu, zostało uzupełnionie o wymagane dokumenty w dniu 28 sierpnia 2023 r. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że złożony wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego dotyczy lokalu przy ul. [...] w L. o powierzchni użytkowej 36,20 m2. Przedmiotowy lokal spełnia kryterium metrażowe. Wnioskodawca tworzy 1-osobowe gospodarstwo domowe, jako źródło dochodu wykazuje rentę inwalidzką ZUS (w okresie deklarowanym, tj. IV-VI 2023 r. łączny dochód netto wyniósł [...] zł, tj. [...] zł miesięcznie). Ustalono, że od dnia 30 stycznia 2020 r. skarżący ma zawieszoną działalność gospodarczą. Potwierdzone przez zarządcę budynku SM "[...]’ wydatki na lokal nr [...] przy ul. [...] do celów obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego wyniosły [...] zł. Organ I instancji ustalił również, że oprócz lokalu przy ul. [...] w L. wnioskodawca jest także właścicielem lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w L. o powierzchni użytkowej 46,09 m2, co skarżący potwierdził. Organ I instancji uznał, że rozpatrując aktualny wniosek wnioskodawcy zaistniała konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w lokalu w celu uaktualnienia i ustalenia stanu faktycznego oraz majątkowego skarżącego poprzez złożenie oświadczenia o stanie majątkowym, dotyczącego w szczególności ruchomości i nieruchomości oraz zasobów pieniężnych, zgodnie z art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335). W dniu 31 sierpnia 2023 r. upoważniony pracownik udał się do lokalu przy ul. [...]. Wywiad nie odbył się, ponieważ lokal był zamknięty. W skrzynce pocztowej pozostawione zostało zakopertowane wezwanie do stawienia się do dnia 5 września 2023 r. w Wydziale Spraw Mieszkaniowych w celu uzgodnienia dogodnego dla wnioskodawcy terminu wywiadu. Do wskazanego wyżej dnia skarżący nie zgłosił się, dlatego też w dniu 5 września 2023 r. wystosowane zostało do skarżącego pismo, w którym wyznaczony został termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 26 września 2023 r. w godzinach 13-15 (pismo doręczono wnioskodawcy w dniu 8 września 2023 r.). Skarżący w dniach 31 sierpnia 2023 r. i 1 września 2023 r. złożył w Biurze Obsługi Mieszkańców pisma oraz zaświadczenie ze SM "[...]", informujące, że wg stanu na dzień 31 lipca 2023 r. z tytułu opłat za używanie lokalu nr [...] przy ul. [...] występuje nadpłata w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na powyższe pisma organ I instancji (pismo organu z dnia 15 września 2023 r.) przypomniał skarżącemu, że ustalony został termin i godzina zaplanowanego wywiadu oraz pouczył skarżącego o prawie wglądu w akta sprawy, zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024 r., poz.572), dalej k.p.a W dniach 18, 19, 20 września 2023 r. wnioskodawca złożył w Biurze Obsługi Mieszkańców kolejne trzy pisma, niewnoszące do sprawy żadnych nowych przesłanek, mogących mieć wiążący wpływ na tok prowadzonego postępowania. Wyznaczony na dzień 26 września 2023 r. wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony z uwagi na brak wnioskodawcy w lokalu (lokal zamknięty). Organ I instancji uznał, iż powyższe należy potraktować jako niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu w lokalu oraz odmowę złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, co stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, zgodnie z art. 7 ust. 3a i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W konsekwencji decyzją z dnia 27 września 2023 r. Prezydent odmówił przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na pokrycie wydatków związanych z lokalem przy ul. W. Ż. [...] [...] w L., który skarżący zamieszkuje. Skarżący złożył odwołanie, po rozpatrzeniu którego Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium oceniło, że w świetle regulacji ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ I instancji prawidłowo uznał, że dodatek mieszkaniowy nie przysługuje skarżącemu, gdyż uniemożliwił on przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i nie złożył oświadczenia o stanie majątkowym, mimo wyznaczenia terminu wywiadu, o którym został powiadomiony. Ponadto, jak zauważył organ odwoławczy, dodatek mieszkaniowy skarżącemu nie przysługuje także z faktu posiadania dwóch mieszkań własnościowych przy ul. [...] (o pow. 36,20 m2) w L. od 2010 r. i przy ul. [...] (o pow. 46,09 m2) w L. od 2008 r., co organ I instancji ustalił na podstawie ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta L. według stanu na dzień 31 sierpnia 2023 r. Kolegium podniosło, że dodatki mieszkaniowe przewidziane ustawą o dodatkach mieszkaniowych przysługują osobom, które ze względu na dochody i stan majątkowy nie są w stanie pokrywać wydatków związanych z zajmowanym przez siebie lokalem. W wypadku skarżącego, który od dawna posiada zasób majątkowy w postaci drugiego mieszkania, jego wynajęcie lub sprzedaż umożliwiłaby mu utrzymanie lokalu w którym zamieszkuje. Kolegium stwierdziło, że niedopuszczalne jest, aby osoba, która posiada dwa mieszkania własnościowe, domagała się przyznania środków publicznych, jakimi są dodatki mieszkaniowe, na utrzymanie jednego z nich. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego w sprawie zachodzi też rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że są nieuzasadnione. Wyjaśniło, że wszystkie istotne dokumenty i oświadczenia w sprawie pochodzą od odwołującego. Skarżący składał pisma procesowe i był osobiście w organie. Natomiast jego wniosek z dnia 20 września 2023 r. o zawieszenie postępowania, został formalnie załatwiony przez organ I instancji postanowieniem z dnia 19 października 2023 r., a kwestia ta nie miała żadnego prawnego wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Skarżący złożył na ostateczną decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie konkretyzując swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (dalej też ustawa), która reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach. Stosownie do art. 2 ust. 1 powyższej ustawy, dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Art. 2 ust. 2 ustawy stanowi, że dodatek mieszkaniowy przysługuje w związku z zamieszkiwaniem w jednym lokalu mieszkalnym albo zajmowaniem jednego lokalu mieszkalnego (pkt. 1); może przysługiwać na podstawie więcej niż jednego tytułu prawnego spośród określonych w ust. 1 (pkt. 2). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o jego przyznanie średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekroczył w gospodarstwie:1) jednoosobowym - 40%, 2) wieloosobowym - 30% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, z uwzględnieniem art. 6 ust. 8 i art. 7 ust. 6. Jak wynika z powyższych regulacji głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów. Świadczenie to jest adresowane do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniających wymogi ustawy, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoby te zamieszkują. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy co do zasady dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz dokumenty potwierdzające wysokość ponoszonych w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych pozwalają jednak organom administracji na weryfikowanie składanych wniosków o przyznanie dodatków mieszkaniowych w sytuacjach, gdy wnioskodawcy formalnie spełniają wymogi ustawy, a więc między innymi gdy ich niskie dochody wykazane we wniosku przemawiają za przyznaniem takiego wsparcia finansowego. W świetle bowiem treści art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ, o którym mowa w ust. 1, odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Zgodnie natomiast z przepisem art. 7 ust. 3a ustawy niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ust. 3, stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Ponadto jak stanowi art. 7 ust. 4 ustawy upoważniony przez organ, o którym mowa w ust. 1, pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych: 1) ruchomości i nieruchomości; 2)zasobów pieniężnych. Odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Zauważyć przy tym należy, że w doktrynie i judykaturze konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że o rażącej dysproporcji, o której mowa w art. 7 ust.3 pkt 1 ustawy, pomiędzy sytuacją majątkową osoby wnioskującej o przyznanie dodatku mieszkaniowego, ustaloną przez organ w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i wyrażającą się w posiadanych wartościowych przedmiotach lub innych zasobach, które sprzeciwiają się przyznaniu dodatku mieszkaniowego, a deklarowanymi przez stronę dochodami, można mówić wówczas, gdy różnica ta jest oczywista i łatwo dostrzegalna. Przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw. Ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Organy rozpatrujące wnioski o udzielenie dodatku mieszkaniowego muszą kierować się kryteriami określonymi wyłącznie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Nie mogą brać pod uwagę żadnych innych okoliczności poza wskazanymi w ustawie (zob. wyroki w sprawach sygn. akt: II SA/Bd 768/22, III SA/Gl 544/23, I OSK 2325/13, I OSK 1435/08, czy I OSK 1510/07 – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Celem nadrzędnym tego przepisu jest wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy - wypłacany przecież ze środków publicznych, którymi gospodarowanie winno być szczególnie oszczędne i staranne - byłby przeznaczony na rzecz osób, którym ich stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające pobieranie świadczenia. Dysproporcja między deklarowanymi dochodami a rzeczywistym stanem majątkowym musi być rażąca, a więc istotna, oczywista i niewątpliwa. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przede wszystkim, z okoliczności niniejszej sprawy przytoczonych w części wstępnej uzasadnienia bezspornie wynika, czego skarżący nie podważył, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i nie złożył oświadczenia o stanie majątkowym, mimo wyznaczenia terminu przeprowadzenia takiego wywiadu, o którym skarżący został skutecznie zawiadomiony. Pismem z dnia 5 września 2023 r. (k.[...] akt adm.) skarżący został poinformowany, o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego W piśmie tym zawarto również pouczenie, iż celem przeprowadzenia wywiadu jest m.in. odebranie oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy, oraz że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu lub odmowa złożenia oświadczenia majątkowego skutkować będzie odmową przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ wskazał też podstawę prawną decyzji odmownej. Przypomnieć należy, że zanim organ wyznaczył skarżącemu termin wywiadu środowiskowego na dzień 26 września 2023 r. w godz. 13 – 15, to jak wskazał organ I instancji, upoważniony pracownik próbował taki wywiad przeprowadzić w dniu 31 sierpnia 2023 r. Wywiad nie odbył się, ponieważ lokal był zamknięty. Dlatego też skarżący został wezwany do stawienia się w organie do dnia 5 września 2023 r., celem ustalenia dogodnego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (k.[...] akt adm.). Skarżący na wezwanie organu się nie stawił. Zauważenia też wymaga, co sądowi wiadomym jest z urzędu, a także wynika z akt sprawy, że skarżący nie po raz pierwszy składał wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a tym samym powinna być mu znana procedura przyznawania dodatków mieszkaniowych. Przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nakładają na wnioskodawcę wymóg współdziałania z organem właściwym w sprawach dodatków mieszkaniowych w celu dokładanego ustalenia okoliczności faktycznych. Zaniechanie skarżącego w tym przedmiocie, które doprowadziło do tego, że w rozpoznawanej sprawie wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony w miejscu zamieszkania skarżącego i oświadczenie o stanie majątkowym nie zostało przez skarżącego złożone w pełni uzasadniało wydanie decyzji odmownej w zakresie dodatku mieszkaniowego. Z akt sprawy ponadto wynika, że jak ustaliły organy, skarżący oprócz mieszkania przy ul. [...] w L., w którym skarżący zamieszkuje, jest również właścicielem drugiego mieszkania przy ul. ul. [...] w L. Skarżący tych ustaleń nie podważał. Skarżący nie ujawnił tej okoliczności w złożonym wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i załączonych do niego dokumentach. Okoliczność ta oznacza, że skarżący znajduje się w o wiele lepszej sytuacji, niż większość osób ubiegających się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Skarżący posiada bowiem dodatkowe zasoby majątkowe w postaci drugiego mieszkania, które nie zostały przez niego wskazane we wniosku o przyznanie dodatku, a które mogą być wykorzystane w celu poprawienia jego sytuacji życiowej. Nie jest zatem dowolna ocena organów, iż w takim przypadku występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej przez skarżącego deklaracji, a jego faktycznym stanem majątkowym, który wskazuje, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Jeszcze raz przypomnieć należy, że dodatek mieszkaniowy przysługuje wyłącznie osobom, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania. Posiadanie tymczasem, tak znacznego majątku (własność mieszkania o pow. 46,09 m2), powoduje możliwości bądź czerpania z niego pożytków poprzez np. wynajem mieszkania, bądź spieniężenie go, poprzez sprzedaż mieszkania. Nie sposób pogodzić sytuacji dysponowania przez wnioskodawcę składającego podanie o pomoc w utrzymaniu mieszkania, majątku pozwalającego samodzielnie zaspokoić mu potrzeby mieszkaniowe z jednoczesnym przyznaniem wnioskodawcy takiej pomocy ze środków pomocy społecznej. W konsekwencji więc nieuzasadnione jest oczekiwanie udzielenia pomocy w zaspokojeniu potrzeb bytowych (w tym przypadku dodatku mieszkaniowego) w sytuacji, kiedy osoba wnioskująca o pomoc, jest w stanie zaspokoić swe potrzeby mieszkaniowe wykorzystując swój majątek. W jaki zaś sposób skarżący rozdysponuje tym zasobem, należy wyłącznie do jego uznania. Mając jednak na uwadze cele dodatku mieszkaniowego, a więc pomoc osobom, które rzeczywiście nie są w stanie pokryć kosztów utrzymania lokalu, w którym zamieszkują, nie można dopuścić do sytuacji, w której dodatek będzie przyznawany również osobom, które mają obiektywną możliwość wykorzystania posiadanych dodatkowych zasobów, jednak tego nie czynią z subiektywnych względów. W świetle powyższego, podzielić należy w pełni ocenę organów, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było normatywnych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W ocenie sądu organy administracji, z punktu widzenia treści art. 7 ust. 3 pkt 1, ust. 3a i ust. 4 zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wskazały, iż skarżący jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowanym mieszkaniem wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Organy podjęły w sprawie wszelkie niezbędne czynności do jej rozpatrzenia, wyjaśniły wystarczająco stan faktyczny sprawy i podstawę prawną rozstrzygnięcia. Jak wynika też z akt sprawy skarżący w tym postępowaniu czynnie uczestniczył, składał pisma i dokumenty także osobiście. Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej "p.p.s.a." oddalił skargę. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.