III SA/Lu 71/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 3 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia 3 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania A. J., od decyzji Wójta Gminy S. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 18 sierpnia 2025 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja został wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 8 kwietnia 2025 r. do Urzędu Gminy S. wpłynął wniosek A. J. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") o wydanie decyzji nakazującej usunięcie ogrodzenia posesji, w skład której wchodzą działki nr [...], [...] i [...], będące własnością A. i M. W.. Pismem z dnia 23 kwietnia 2025 r. Wójt zawiadomił A. i M. W. oraz wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 18 sierpnia 2025 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz.U. z 2025 r., poz.1691, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 889) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie ogrodzenia, z uwagi na brak możliwości ustalenia przebiegu pasa drogowego i położenia ogrodzenia w jego granicy. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że na działce nr ewid.[...], obręb ewid. nr [...] [...], znajduje się droga gruntowa nr [...] zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia 14 listopada 2014 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Wyjaśnił, że w trakcie postępowania zlecono uprawnionemu geodecie wykonanie prac geodezyjnych mających na celu ustalenie przebiegu granic działki drogowej nr [...] poprzez przeprowadzenie procedury wyznaczenia punktów granicznych. W dniu 10 lipca 2025 r. odbyło się wytyczenie granic działki drogowej przeprowadzone przez uprawnionego geodetę. Pomiary terenowe potwierdziły posadowienie części ogrodzenia A. i M. W. na działce drogowej nr ewid.[...] będącej własnością Gminy S., jednakże niestanowiącej pasa drogowego w myśl art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji wskazał również, że na przedmiotową drogę nie powstała do dnia wydania powyższej decyzji żadna dokumentacja projektowa pozwalająca ponad wszelką wątpliwość określić położenie przestrzenne pasa drogowego. Wobec braku powyższej dokumentacji nie jest zatem możliwe jednoznaczne ustalenie czy ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym, a tym samym, czy doszło do zajęcia pasa w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Skarżąca złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji, w którym zarzuciła naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Skarżąc podnosiła przede wszystkim, że organ I instancji nie odniósł się do pisma Starosty C. z dnia 14 marca 2025 r., z którego wynika, iż utrudniona dostępność do drogi zlokalizowanej na działce nr [...] nie wynika z niewłaściwego przebiegu jej granic, ale faktu, że posadowione jest na niej ogrodzenie posesji, w skład której wchodzą działki: nr [...] i [...]. Taki stan zagospodarowania działki nr [...] utrudni wykonanie prac poscaleniowych. Fakt, że ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym drogi gminnej, jak zostało to opisane we wniosku znak: [...], jest przeszkodą do prawidłowego zaprojektowania przyszłej lokalizacji podbudowy pod drogę asfaltową. Gmina S., jako właściciel działki nr [...] powinna przed rozpoczęciem prac zagospodarowania poscaleniowego wyegzekwować od właściciela ogrodzenia usunięcie wszystkich jego elementów z pasa drogowego i terenu działki nr [...]. W ocenie skarżącej ogrodzenie posesji, w skład której wchodzą działki nr [...] i [...], stoi na przeszkodzie do uzyskania w niedalekiej przyszłości przez właścicieli/użytkowników pozostałych działek, w tym również działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej, dostępu do drogi publicznej z perspektywą utwardzenia jej i pokrycia asfaltem. Skarżąca podkreślała, że art. 36 ustawy o drogach publicznych wyklucza uznaniowość organu, co oznacza, że w sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia/umowy, bez względu na to czy organ potrafi ustalić jego przebieg, czy też nie oraz czy dysponuje dokumentacją projektową drogi, czy też nie, zarządca drogi ma ustawowy obowiązek orzec, w drodze decyzji administracyjnej o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Uprzednio jednak powinien ustalić, czy zajęcie to nie stanowi deliktu prawa budowlanego. W takim wypadku bowiem organ nadzoru budowlanego orzeka rozbiórkę. Tymczasem nic nie wskazuje na to, aby Wójt takiego ustalenia dokonał. Skarżąca wskazała również, iż wyjaśnienia w postępowaniu odwoławczym wymaga kwestia, czy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka wyłączenia pracownika w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a., albowiem A. W., właścicielka ogrodzenia posesji, w skład której wchodzą działki: nr [...] i [...] zajmujące pas drogowy drogi gminnej nr [...], jest jednocześnie przewodniczącą Komisji Rewizyjnej Gminy S.. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że w rozpatrywanej sprawie doszło do pomieszania trybów wszczęcia postępowania. Artykuł 61 k.p.a. odczytany w korelacji z art. 36 ustawy o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") prowadzi do wniosku, że uregulowane nim postępowanie, wszczynane jest wyłącznie z urzędu. Treść art. 28 k.p.a. w zestawieniu z treścią art. 36 u.d.p. prowadzi z kolei do wniosku, że stroną postępowania może być jedynie podmiot objęty zakresem zastosowania tych norm materialnoprawnych, tj. podmiot, którego sytuacja prawna ulega konkretyzacji decyzją administracyjną, wydawaną na podstawie art. 36 u.d.p. Skoro więc adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 36 u.d.p. może być wyłącznie ten, kto faktycznie dokonał nielegalnego zajęcia pasa drogowego lub zajęcia niezgodnego z warunkami zezwolenia (albo niezgodnego z warunkami umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p.), to wnioskodawczyni - jako podmiot trzeci, nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia tego postępowania. Kolegium podniosło nadto, że z akt sprawy nie wynika, jaka była przesłanka uznania przez organ I instancji A. J. za stronę postępowania. W ocenie Kolegium umorzyć można jedynie postępowanie, które zostało skutecznie wszczęte, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że istnieją wątpliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego. Wyjaśnił, że pismem z dnia 18 sierpnia 2025 r. znak [...] Zastępca Wójta wezwał A. i M. W. do usunięcia ogrodzenia, na podstawie art. 222 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego wskazując, że część ogrodzenia znajduje się na działce nr [...], stanowiąc własność Gminy S.. Takie stanowisko organu I instancji potwierdza jego zdaniem wybudowanie ogrodzenia w granicach działki nr [...]. Stwierdzenie w decyzji, że na przedmiotową drogę nie powstała żadna dokumentacja projektowa pozwalająca ponad wszelką wątpliwość określić położenie przestrzenne pasa drogowego i nie jest możliwe jednoznaczne określenie czy ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym nie jest wystarczające. Droga gruntowa nr [...] jest droga gminną, w zarządzie Gminy. O drogowym charakterze gruntu rozstrzyga położenie w liniach rozgraniczających drogi, a w przypadku drogi pozbawionej geodezyjnej dokumentacji dotyczącej tych linii, o zakresie zajęcia przesądza stan faktyczny. Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia Kolegium uznało, że sprawa w swoim całokształcie wymaga ponownego przeanalizowania. Wobec konkluzji o braku interesu prawnego wnioskodawcy we wszczęciu postępowania Wójt powinien dokonać wstępnych ustaleń co do zasadności oraz koniczności wszczęcia postępowania z urzędu, a w przypadku pozytywnego ich wyniku, zawiadomić o tym wszystkie osoby będące stronami oraz prowadzić postępowanie bez udziału wnioskodawcy, którego powinien o powyższym powiadomić na piśmie. Prowadząc zaś ewentualnie postępowania (postępowanie) z urzędu, organ powinien mieć na względzie zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zaś zasadę praworządności, prawdy obiektywnej oraz zasadę informowania stron, wskazać oraz opisać materiał dowodowy, stanowiący podstawę ustaleń faktycznych, które za danym rozstrzygnięciem przemawiają i wydać stosowną decyzję na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Skarżąca złożyła sprzeciw od powyższej decyzji, zaskarżając decyzję w części uzasadnienia. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 28 i art. 15 k.p.a, poprzez nadużycie instytucji kasacji decyzji administracyjnej do rozstrzygnięcia kwestii przymiotu strony skarżącej; 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez wykorzystanie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji do rozstrzygnięcia za organ I instancji zagadnienia dotyczącego legitymacji czynnej skarżącej do skutecznego wszczęcia na jej wniosek postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi gminnej (działka nr ewid.[...], obręb ewid. [...]); 3) art. 139 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez zastosowanie pozornie korzystnej dla skarżącej instytucji kasacji do wydania organowi I instancji wytycznych ukierunkowanych wyłącznie na pozbawienie jej udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie zakazu reformationis in peius; 4) art. 11 k.p.a. poprzez doprowadzenie do wystąpienia sprzeczności między uzasadnieniem zaskarżonej decyzji a jej rozstrzygnięciem, co narusza zasadę przekonywania; 5) art. 136 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i 28 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu – wobec powzięcia przez organ odwoławczy wątpliwości w zakresie tytułu prawnego skarżącej do działki znajdującej się w sąsiedztwie zajętego pasa drogowego - dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia ustalenia faktów znanych Wójtowi z urzędu, tj. tytułu prawnego skarżącej do działki znajdującej się w sąsiedztwie zajętego pasa drogowego, co w konsekwencji uzasadnienia zaskarżonej decyzji ma prowadzić do nieuprawnionego pozbawienia skarżącej statusu strony; 6) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania - zarzutu dotyczącego podnoszonej w odwołaniu kwestii naruszenia przez Wójta Gminy S. art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a.; 7) art. 138 zd. 2 k.p.a., poprzez niewskazanie organowi I instancji, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien wyjaśnić kwestie kluczowe dla postępowania, w szczególności: możliwości odtworzenia spornego pasa drogowego, wyłączenia Wójta i Zastępcy Wójta od udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją z dnia 18 sierpnia 2025 r. w związku z bezsporną zależnością ustrojową, funkcjonalną i organizacyjną właściciela ogrodzenia z pracownikami wydającymi decyzję z dnia 18 sierpnia 2025 r.; 8) art. 107 § 3 w zw. z art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 11 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do zasadniczej - w wymiarze dowodowym - kwestii podnoszonej w odwołaniu, a istotnej dla załatwienia sprawy, jaką są ustalenia z dnia 10 lipca 2025 r. z pomiarów przeprowadzonych przez organ I instancji z udziałem geodety, polegające na wytyczeniu granic działki drogowej nr [...] (obr. ewid. nr [...] [...]); 9) art. 107 § 3 w zw. z art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 11 k.p.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podnoszonego w odwołaniu zignorowania przez organ I instancji stanowiska Starosty C. z dnia 14 marca 2025 r., w świetle którego problemem nie jest brak możliwości ustalenia przebiegu pasa drogowego spornej drogi, a brak woli wyegzekwowania od właściciela ogrodzenia usunięcia wszystkich jego elementów z pasa drogowego; 10) art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia decyzji, z jakich to względów odwołanie skarżącej od decyzji z dnia 18 sierpnia 2025 r. "okazało się zasadne", ani też nie wyjaśnił w jakiej części "okazało się zasadne", ani też z jakich to "innych względów aniżeli w nim podniesione"; 11) art. 107 § 3 w zw. z art. 8, 7 art. 77 § 1 oraz art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazywanego "mieszania" trybów postępowania rzekomo wszczętego w przedmiotowej sprawie z urzędu i na wniosek skarżącej, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie wspomniano nic ani o fakcie wszczęcia drugiego postępowania (z urzędu), ani też o fakcie wydania rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 36 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skoro adresatem decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu jest naruszyciel pasa drogowego, to skarżąca jako właścicielka działki, pozbawionej w konsekwencji zajęcia pasa drogowego, bezpiecznego dostępu do drogi publicznej nie jest stroną postępowania w sprawie; 2) art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: "k.c."), poprzez ograniczenie przez organ odwoławczy prawa skarżącej do korzystania ze swojej nieruchomości przez zapewnienie jej należytego i bezpiecznego dostępu do drogi publicznej; 3) art. 144 k.c., poprzez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy prawa skarżącej do ochrony przed zakłócaniem korzystania z jej nieruchomości przez naruszyciela pasa drogowego. Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wymierzenie organowi grzywny w wysokości zgodnej z uznaniem sądu, na podstawie art. 151a § 1 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przedstawiła argumentacje na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Istotną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Instytucja sprzeciwu ma na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga zaś, jak w przypadku skarg – w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym miejscu podnieść trzeba, że sprzeciw skarżącej sąd odczytał jako sprzeciw wobec decyzji kasacyjnej a nie wobec wyłącznie jej uzasadnienia, albowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego wyłącznie uzasadnienia decyzji administracyjnej. Zarzut błędnego uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia organu administracji podlega uwzględnieniu tylko przy wykazaniu, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Tym samym skarżąca musiałaby wykazać okoliczności przeciwne konkluzji Kolegium, którą to konkluzję co do zasady przecież akceptuje. Wykładnia powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że punktem wyjścia do oceny decyzji kasatoryjnej musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czyli odstąpienie od zasady ogólnej – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie wskazanego przepisu, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do istoty sprawy w kierunku jej przesądzenia. Przy czym tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Nie ulega też wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – co do zasady – w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ocenie sądu, pomimo że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy więc rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2025 r., I OSK 655/25, LEX nr 3884113 i powołane tam orzecznictwo). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ II instancji zasadnie uznał, iż zachodziła konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Trafnie organ odwoławczy zauważył, że postępowanie w trybie przewidzianym w art. 36 ustawy o drogach publicznych prowadzone jest z urzędu przez właściwego zarządcę drogi, który orzeka (w drodze decyzji administracyjnej) o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi publicznej, w przypadku jego zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy. W sprawie zaś nie budzi wątpliwości, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej, co było działaniem nieuprawnionym. Niedopuszczalne jest bowiem traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 554/08, LEX nr 518252). Wbrew zarzutom zawartym w sprzeciwie organ nie wskazał na prowadzenie dwóch postępowań w tej samej sprawie, a na niewłaściwe zastosowanie art. 61 k.p.a. w korelacji z art. 36 u.d.p. (poprzez wszczęcie postępowania na wniosek) i na obowiązek organu I instancji ustalenia stron postępowania w oparciu o przepisy prawa materialnego kształtując prawa i obowiązki danego podmiotu. Nie sposób zatem podzielić zarzutów sprzeciwu, że Kolegium "nadużyło" instytucję z art. 138 § 2 k.p.a. do rozstrzygnięcia kwestii przymiotu strony skarżącej. Słuszne bowiem są uwagi organu odwoławczego, że to obowiązkiem organu I instancji jest przede wszystkim dokonanie wstępnych ustaleń co do zasadności oraz koniczności wszczęcia postępowania (tu z urzędu), a w przypadku pozytywnego ich wyniku, zawiadomienia o tym wszystkie osoby będące stronami. Jak już wskazano na początku decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wtedy jest zgodna z prawem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zaskarżonej decyzji Kolegium zasadnie podniosło, że istnieją wątpliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego, których wyjaśnienie, w ocenie sądu, przekraczałoby granice postępowania, o jakim mowa w 136 § 1 k.p.a. Zwrot, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. - "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" - ma charakter oceny, która wymaga każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, LEX nr 1575600). W świetle art. 138 § 2 w związku z art. 136 § 1 k.p.a. postępowanie dowodowe prowadzone przed organem odwoławczym powinno mieć charakter uzupełniający względem postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy chodzi o ustalenie okoliczności faktycznych o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, dowody dotyczące tych okoliczności powinny być - przynajmniej w ich zasadniczej części - ocenione przez organy obu instancji. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji podejmując decyzję o umorzeniu postepowania administracyjnego ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że na drogę (zlokalizowaną na działce ewid.nr [...]) nie powstała żadna dokumentacja projektowa pozwalająca ponad wszelką wątpliwość określić położenie przestrzenne pasa drogowego i nie jest możliwe jednoznaczne określenie czy ogrodzenie posesji znajduje się w pasie drogowym. Trafna jest ocena organu odwoławczego, że okoliczność ta nie może przesądzać o zasadności podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom zawartym w sprzeciwie organ odwoławczy wskazał, zgodnie z wymogiem art. 138 § 2 k.p.a. jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stanowisko Kolegium i wytyczne skierowane od organu I instancji są jasne i uzasadniają podjęcie decyzji kasacyjnej. Wbrew zarzutom sprzeciwu nie uszło uwadze organu odwoławczego, że w dniu 10 lipca 2025 r. odbyło się wytyczenie granic działki drogowej przeprowadzone przez uprawnionego geodetę, a pomiary terenowe potwierdziły posadowienie części ogrodzenia A. i M. W. na działce drogowej nr ewid.[...] będącej własnością Gminy S.. Kolegium zwróciło bowiem uwagę na znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 18 sierpnia 2025 r. znak [...], wydane z upoważnienia Wójta przez jego zastępcę, w którym organ I instancji odnosząc się właśnie do tej dokumentacji wezwał A. i M. W. do usunięcia ogrodzenia, na podstawie art. 222 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego wskazując, że część ogrodzenia znajduje się na działce nr [...], stanowiąc własność Gminy S.. Takie stanowisko organu I instancji potwierdza, jego zdaniem, wybudowanie ogrodzenia w granicach działki nr [...]. Ponadto Kolegium wskazało, że droga gruntowa nr [...] jest droga gminną, w zarządzie Gminy, a o drogowym charakterze gruntu rozstrzyga położenie w liniach rozgraniczających drogi, a w przypadku drogi pozbawionej geodezyjnej dokumentacji dotyczącej tych linii, o zakresie zajęcia przesądza stan faktyczny. W ocenie sądu, w sytuacji, gdy organ I instancji w sposób wadliwy zastosował tryb wnioskowy wszczęcia postępowania organ odwoławczy nie mógł przesądzić jego wyniku. Przepisy prawa nie przewidują możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego "z urzędu na wniosek zainteresowanego podmiotu". Postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dlatego też organ II instancji zasadnie wskazał, że to organ I instancji samodzielnie decyduje o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, jeżeli zachodzą do tego podstawy. Organ może wszcząć postępowanie z urzędu, na skutek otrzymanych informacji od podmiotów trzecich, nie będących stroną postępowania, co jednak nie skutkuje jednocześnie uznaniem tych podmiotów za strony postępowania administracyjnego. Oczywistym jednak jest, że ocena w tej kwestii jest pozostawiona w pierwszej kolejności organowi, do którego taki wniosek czy informacja wpłynęła. Co do zasady organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności jednak organ I instancji powinien ocenić zaistnienie przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu, a jeżeli taką decyzję podejmie, to wytycznych w zakresie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę organ II instancji udzielił. Podkreślić bowiem należy, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga zatem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty. Dlatego też zarzuty skarżącej w zakresie nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania co do wykazania tytułu prawnego skarżącej do działki znajdującej się w sąsiedztwie zajętego pasa drogowego, czy brak odniesienia się do podnoszonej w odwołaniu regulacji art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a., w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać należy za nietrafne. Ponadto sądowa kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Z tych wszystkich względów sprzeciw jako niezasadny podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.