III SA/Lu 719/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (spr.),, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi I. O. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] utrzymało mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w sprawie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej. Z akt sprawy wynikało, że we wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. I. O. i M. O. wnieśli o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...] K. – W., ul. [...] W. na działkę nr 31/4 zabudowanej pensjonatem (w trakcie budowy). Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w P., działając z upoważnienia Zarządu Powiatu P., odmówił wydania zezwolenia i jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 4 pkt 8, art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z definicją z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 29 ust. 4 ustawy, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na niespełnienie przez planowany zjazd wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ I instancji podniósł, że z przepisu § 55 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia wynika, że ze względu na planowane prowadzenie działalności gospodarczej – pensjonat, zjazd do przedmiotowej działki może być wyłącznie zjazdem publicznym, który powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami § 113 ust. 7 , a co oznacza, że wjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powstająca zabudowa działki nr 31/4 uniemożliwi pojazdowi po wjechaniu na zjazd opuszczenie pasa drogowego, gdyż ten stykałby się bezpośrednio z gankiem stanowiącym główne wejście do obiektu. Wybudowany zjazd stwarzałby niebezpieczeństwo przede wszystkim dla pieszych, którzy zmuszeni byliby do ominięcia zaparkowanego pojazdu, wchodząc na jezdnię i narażając się na potrącenie przez jadące pojazdy. Zjazd nie pełniłby funkcji zjazdu, ale miejsca parkingowego, a więc służyłby innym celom niż powinien. Ponadto osoby opuszczające pensjonat, wychodziliby wprost na zaparkowany pojazd. Lokalizacja zjazdu stanowi zagrożenie życia ludzi, gdyż jest pochodną zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W odwołaniu od powyższej decyzji, I. i M. O. wnieśli o jej uchylenie, podnosząc, że brak jest podstaw do uznania, że zjazd będzie pełnił funkcję miejsca parkingowego lub, że pojazdy na nim parkujące utrudnią wyjście z pensjonatu. Skarżący podkreślili, że jedynym celem budowy zjazdu będzie zapewnienie dostępu do obiektu, w którym zamierzają prowadzić działalność gospodarczą. Zwrócili uwagę, że ruch pieszych na drodze nr [...], na odcinku przy działce nr 31/4 odbywa się wyłącznie po chodniku położonym po przeciwnej stronie jezdni. Zasadniczym zadaniem zjazdu będzie zapewnienie odpowiedniego dostępu do pensjonatu osobom niepełnosprawnym, szczególnie poruszającym się na wózkach inwalidzkich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że z wyjaśnień organu I instancji oraz z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i uzupełnionych w postępowaniu odwoławczym, w tym z dokumentacji fotograficznej obrazującej stan faktyczny sprawy, dołączonych wyrysów z map sytuacyjnych, a także z załącznika graficznego do wniosku inwestora jednoznacznie wynikało, że zrealizowany budynek pensjonatu, w tym ganek wejściowy do pensjonatu znajduje się w liniach rozgraniczających drogi powiatowej. Wobec powyższego, przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia ustawowego warunku jego usytuowania w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowy (art. 43 ust. 1 - tabela: lp. 3 lit. b ustawy o drogach publicznych). Ponadto gdyby zarządca drogi wyraził zgodę na realizację wnioskowanego zjazdu, to byłby on faktycznie usytuowany w już istniejącym pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] w W. i przylegałby do już zrealizowanego budynku pensjonatu (ganek wejściowy). Usytuowanie wnioskowanego zjazdu w pasie drogowym drogi gminnej, bezpośrednio przy jezdni, niewątpliwie naruszałoby bezpieczeństwo ruchu drogowego, narażając na bezpośredni kontakt z tym ruchem osoby fizyczne (również osoby niepełnosprawne, w tym poruszające się na wózkach inwalidzkich) korzystające z pensjonatu, zatrudnione w nim i inne związane z tym obiektem. Sposób zabudowy posesji nr 31/4 (do granic pasa drogowego) uniemożliwia przejazd jakimkolwiek pojazdem zmechanizowanym ze zjazdu wzdłuż budynku pensjonatu, na wolną od zabudowy część posesji nr 31/4. Technicznie niemożliwe jest po wjechaniu pojazdu na tak usytuowany zjazd opuszczenie pasa drogowego, co spowoduje, że zjazd w istocie rzeczy stałby się miejscem parkingowym. Dołączone do akt sprawy mapy sytuacyjne potwierdzają fakt, że obsługa komunikacyjna działki nr 31/4 przewidziana jest od strony działki nr 31/3, o czym świadczy naniesiony na mapy zjazd, wyrysowany w tym miejscu. Złożone w postępowaniu dowodowym przez stronę dokumenty nie potwierdziły, że Powiatowy Zarząd Dróg w P. wyraził kiedykolwiek zgodę na proponowaną we wniosku lokalizację zjazdu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie I. O. i M. O. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 77, art. 80 w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 12 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało negatywnym rozstrzygnięciem organu administracji nie zezwalającym na lokalizację zjazdu publicznego; - art. 4 pkt 8 w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu w uwagi na fakt, że lokalizacja przedmiotowego zjazdu publicznego spowodowałaby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zasadniczym zadaniem zjazdu będzie zapewnienie odpowiedniego dostępu do pensjonatu osobom niepełnosprawnym, w szczególności poruszającym się na wózkach inwalidzkich. Wskazując na treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, skarżący stwierdzili, że ustawowa gwarancja zapewnienia swobodnego dostępu dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich, może zostać zrealizowana przez odpowiednią lokalizację zjazdu, którą w rozpoznawanej sprawie jest wnioskowana lokalizacja, będąca jednocześnie jedyną zapewniającą działce nr 31/4 dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2011 r. odmawiająca wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej. W ocenie Sądu, Kolegium nie wyjaśnia należycie stanu faktycznego sprawy pod kątem dopuszczalności udzielenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Ponadto organ swoją uwagę koncentruje niesłusznie na zagadnieniu drugorzędnym, związanym, po pierwsze, z lokalizacją budynku pensjonatowego, że budynek ten wraz z gankiem znajduje się w liniach rozgraniczających drogi powiatowej, a zatem w odległości mniejszej niż 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni, a po drugie, na charakterze zjazdu jako faktycznego miejsca parkingowego. W tym zakresie skarżący mają rację, że Kolegium z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80) nie rozpatruje zgromadzonego materiału dowodowego i bez dokładnych ustaleń przyjmuje, że lokalizacja zjazdu – w miejscu zaproponowanym przez skarżących - jest wykluczona w świetle obowiązujących przepisów prawa. Nie jest sporne, że wniosek skarżących z dnia [...] lipca 2011 r. dotyczy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Spór powstaje na tle, czy organ prawidłowo – w realiach rozpoznawanej sprawy – powołuje się na treść art. 29 ust. 4 w/w ustawy i na podstawie tego przepisu odmawia wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Powyższy przepis nie określa przesłanek, od spełnienia których uzależniona jest zgoda organu na lokalizację zjazdu. Zarządca drogi może odmówić zezwolenia na wykonanie zjazdu ze względu na wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Redakcja art. 29 ust. 4 komentowanej ustawy wskazuje, że wyrażenie zgody na realizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego. Powyższy przepis nawiązuje do kwestii zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i to zagadnienie powinno być przez Kolegium należycie rozważone. Do takiego wniosku prowadzi również treść przepisu § 77 w/w rozporządzenia przewidującego, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Techniczne parametry zjazdu publicznego określa między innymi § 78 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodne z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Powyższy przepis przewiduje, że wyjazd drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności : 1/ w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, 2/ w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, 3/ na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, 4/ nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, 4/ na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Wprawdzie Kolegium powołuje się na względy szeroko rozumianego bezpieczeństwa w ruchu, w tym ruchu niepełnosprawnych, którzy będą w przyszłości korzystać z pensjonatu, a tym samym ze zjazdu, to jednak nie odnosi się do szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać – w świetle przytoczonych przepisów - zaplanowany przez skarżących zjazd. Figurujący w aktach sprawy materiał dowodowy (decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwolenie na rozbudowę budynku, kopie map, dokumentacja fotograficzna, protokół z rozprawy przed Kolegium) nie daje odpowiedzi na pytanie, czy rzeczywiście wjazd na drogę (zjazd publiczny) zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Być może ustalenia w tym zakresie poczyniono w trakcie wizji lokalnej w terenie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji (k. 10 akt adm.) podnosi się między innymi : "Podczas wizji w terenie stwierdzono, że powstająca obecnie zabudowa działki 31/4 uniemożliwi pojazdowi po wjechaniu na zjazd opuszczenie pasa drogowego". Akta sprawy nie zawierają dowodu z przeprowadzonej wizji w terenie. Nie wiadomo, kto uczestniczył w tej czynności. Wszystko to prowadzi do wniosku, iż bez dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przedwczesnym jest zapatrywanie, że wykonanie spornego zjazdu stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa dla ruchu drogowego. Ten aspekt sprawy i kryterium bezpieczeństwa Kolegium jeszcze raz zbada – mając na uwadze, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy - stosując się do powyższych uwag i ocen, a zwłaszcza do zaleceń i wymagań, jakie wynikają z w/w przepisów. Niniejszy wyrok nie przesądza o wyniku dodatkowej i poszerzonej analizy oraz o treści decyzji, którą Kolegium podejmie w przyszłości. Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 1997 r. sygn. akt I SA/Wr 700/97, zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 30 września 2011 r. podlega uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ p.p.s.a.