III SA/Lu 72/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Jerzy Drwal, Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia realizacji i warunków przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2009 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), oraz art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) w związku z zażaleniem Miasta K. z dnia [...] listopada 2008 r. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2008 r. dotyczące uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni wraz z obiektami towarzyszącymi, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Stacja Hodowli i Unasieniania Zwierząt znajduje się na nieruchomości o powierzchni ok. 7,3 ha przy ul. N. [...] w K.. Powierzchnia istniejącej zabudowy wynosi ok. 1500 m2, w tym chlewnia o obsadzie 20 DJP. Powierzchnia projektowanej zabudowy wynosi ok. 1300 m2. Na pozostałej powierzchnia nieruchomości znajdują się drogi i place, zieleń izolacyjna oraz użytki rolne. Od zachodu, południa i wschodu stacja graniczy zabudową siedliskową oraz terenami użytków rolnych. Od północy graniczy z terenami przeznaczonymi pod usługi turystyczne, gdzie w odległości ok. 700 m od budynków chlewni znajduje się zbiornik retencyjny, pełniący również funkcję rekreacyjną. Inwestor zaplanował przedsięwzięcie polegające na rozbudowie Stacji o następujące obiekty: chlewni o obsadzie 24 DJP, płyty obornikowej, krytego zbiornika na gnojowicę, wiaty na słomę, zbiorników na paszę. Łącznie, po rozbudowie, obsada zwierząt hodowlanych wyniesie 44 DJP (dużych jednostek przeliczeniowych). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny ustalił, że inwestycja należy do katalogu przedsięwzięć, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), dla której może być nałożony obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W wyniku przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. zobowiązał inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny , działając na wniosek Wójta Gminy z dnia [...] września 2008 r., postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. uzgodnił w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przedsięwzięcie polegające na rozbudowie Stacji Hodowli i Unasieniania Zwierząt przy ul. N. [...] w K. Na postanowienie to Miasto K. wniosło zażalenie, bowiem w jego ocenie projektowana rozbudowa Stacji Hodowli i Unasieniania Zwierząt koliduje z zagospodarowaniem terenów sąsiednich przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy pod usługi turystyczne (symbol UT). Organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie, uznał, że raport, opracowany w 2008 r. przez K. B., wykazał, że rozbudowa stacji nie będzie miała niekorzystnego wpływu na środowisko, a jej ewentualne uciążliwości dla otoczenia nie wykroczą poza granice terenu będącego we władaniu inwestora. W tym celu przewidziano m. in. budowę krytego zbiornika na gnojowicę, urządzenie pasa zieleni izolacyjnej o szerokości co najmniej 3 m, budowę obiektu o odpowiedniej pojemności do czasowego magazynowania obornika. Na postanowienie to Miasto K. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której wnosi o uchylenie orzeczenia w całości. Skarżący kwestionuje możliwości współistnienia chlewni z już realizowaną przez Miasto K. inwestycją o charakterze turystyczno - rekreacyjnym, w postaci 40 ha zalewu, plaży wraz z kąpieliskiem, przystani, boisk sportowych, hotelu, pola namiotowego, parkingu, ścieżki rowerowej, placu zabaw oraz punktów gastronomicznych. Bezpośrednie sąsiedztwo urządzeń planowanych w rozbudowie Stacji Hodowli i Unasienniania Zwierząt w ocenie skarżącego wpłynie negatywnie na możliwość realizacji wypoczynku przez mieszkańców miasta, dla których budowa zalewu wraz z infrastrukturą jest spełnieniem wieloletnich oczekiwań. Zdaniem skarżącego, emisje z chlewni będą wpływać na walory turystyczno - rekreacyjne obiektu. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie z podstaw w niej zawartych. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 2 § 3 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest uzgodnienie dokonywane na etapie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wymagane na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 a/ w zw. z art. 57. ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150), z organem państwowej inspekcji sanitarnej. Ponieważ przepisy określające wymóg uzgodnienia nie wskazują bezpośrednio jego merytorycznego zakresu, należy przyjąć, iż zakres ten wynika z zadań wykonywanych przez inspekcję sanitarną. Zakres tych działań wyznaczają akty normatywne, do których należy ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zm.). Do zadań Inspekcji, w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, należy m.in. dokonywanie uzgodnień pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (pośrednio wynika to z art. 3 pkt 1 ustawy). W tym kontekście przedmiotem rozstrzygnięcia organu Inspekcji w danym przypadku są kwestie dotyczące możliwości realizacji przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Kwestie te mogą dotyczyć zagadnienia dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia w określonym miejscu albo - gdy lokalizacja taka generalnie jest możliwa - zagadnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, które zapewnią spełnienie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W ramach swoich uprawnień inspektor sanitarny, w zależności od własnej oceny materiału przedstawionego przez organ decyzyjny, może wydać postanowienie uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia, albo odmówić uzgodnienia. W rozpoznawanej sprawie, jedynym materiałem dowodowym dla organów inspekcji sanitarnej, niezbędnym w celu wydania postanowienia, był raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, opracowany przez K. B. - Eko Usługi K.B. w L. Postępowanie przeprowadzone przez organ w ramach uzgodnienia jest niewystarczające, dlatego jego wyniki w ocenie Sądu budzą wątpliwości. Organ bez głębszej analizy przyjął tezy płynące z raportu sporządzonego na warunkach komercyjnych na zamówienie inwestora. Wskazać należy w tym miejscu, że raport nie jest opracowaniem sporządzonym przez niezależnych ekspertów na takich zasadach, jak sporządzane są opinie biegłych w ramach postępowań sądowych czy postępowania administracyjnego. Jest to raport sporządzany przez podmiot będący przedsiębiorcą, działający na zlecenie zainteresowanego inwestora. Oznacza to, że jego walory poznawcze mogą być weryfikowane w toku postępowania administracyjnego, w tym poprzez organ uzgadniający, w ramach jego kompetencji. Podnieść należy również, że organ, zatrudniający specjalistów w zakresu higieny, nie odniósł się do metodyki badawczej. Organ wreszcie ani sam nie dokonał fachowej oceny raportu, ani nie sięgnął w tym zakresie po pomoc biegłego. Ponadto organ nie dostrzegł, że raport jest obarczony błędami, które podważają jego wiarygodność, bowiem wskazuje, że inwestycja przemysłowa mogąca znacząco oddziaływać na środowisko jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, przewidującym dla części tego terenu usługi turystyczne (Uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...]). Podkreślić należy, że raport był jednym z możliwych dowodów w sprawie, mających wyjaśnić stan faktyczny w zakresie rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Raport jest dokumentem, który podlega ocenie, a sporządzenie go nie zwalnia organu uzgadniającego od czynienia własnych ustaleń zmierzających do weryfikacji przedstawionych danych (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2206/06, wyrok WSA w Białym stoku z dnia 12 listopada 2008 r., II SA/Bk 154/08). Oceniając tenże raport w kontekście konkretnych zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy powinien był wyjaśnić, dlaczego uznał, iż nie budzi on zastrzeżeń, nie zawiera nieścisłości i nieprawidłowości i wobec tego nie ma podstaw, aby odmówić mu wiarygodności Organy administracji sanitarnej nie dokonały oceny tego raportu, mimo zgłaszanych konkretnych zastrzeżeń Miasta, na terenie którego przedsięwzięcie ma być realizowane. Zastrzeżenia te dotyczą w szczególności wynikających z dużej hodowli uciążliwości odorowych, zwłaszcza w świetle planowanego nieopodal centrum rekreacyjnego dla okolicznych mieszkańców. W świetle art. 52 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo ochrony środowiska istnieje wymóg, zawarcia w raporcie, analizy możliwych konfliktów społecznych. Analiza taka nie została w sposób obiektywny przedstawiona w raporcie (s. 50 – wskazano brak takiego zagrożenia). To głównie uciążliwość odrowa może prowadzić do powstania konfliktów społecznych, czego przykładem jest niniejsze postępowanie sądowo-administracyjne. Rzeczą organu sanitarnego (pomimo braku norm odorowych) było wypowiedzenie się na temat skali tego zjawiska, możliwości jego zminimalizowania oraz ewentualnego wpływu tych uciążliwości na zdrowie i życie ludzi. Na państwowym inspektorze sanitarnym spoczywa obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu w zakresie oddziaływania higienicznego i zdrowotnego na środowisko. W polskim ustawodawstwie nie określono standardów zapachowych uciążliwych dla ludzi, to okoliczność ta nie może "stanowić o formalnych rozstrzygnięciach administracyjno - prawnych". Art. 47 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie odwołuje się do obowiązujących dopuszczalnych norm - substancji szkodzących środowisku, lecz nakazuje ogólną ocenę wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i warunki ich życia oraz ocenę środków zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu. W niniejszej sprawie, organy obydwu instancji nie rozważyły kwestii: uciążliwości odorów, możliwości wykraczania przez nie swym zasięgiem poza obszar inwestycji, szkodliwości (bądź jego braku), wpływu inwestycji na możliwość realizacji funkcji turystycznych przez sąsiadujący teren. Tym samym organy sanitarne naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na prawidłowość oceny możliwości realizacji inwestycji w określonym przez inwestora miejscu bądź dla określenia warunków jego realizacji. Ponadto zalecenia sformułowane przez organ I instancji, i podtrzymane przed organ odwoławczy, są lakoniczne. Organ określił jako warunki realizacji: - "podjęcie niezbędnych działań mających na celu zminimalizowanie uciążliwości wynikających z prac budowlanych", - przyjęcie rozwiązań funkcjonalnych i technicznych ograniczających lub eliminujących wpływ budowy chlewni na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane zgodnie zobowiązującymi przepisami. Organy nie wskazują, co w ich ocenie jest działaniem niezbędnym, czy rozwiązania mają eliminować, czy jedynie ograniczać wpływ inwestycji na środowisko, i w jakim stopniu czy w jaki sposób. Uzgodnienia te, bowiem nie wnoszą żadnej uchwytnej, nadającej się do wyegzekwowania treści. Tym samym stawia to pod znakiem zapytania wynik dokonanego uzgodnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.