III SA/Lu 720/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania dodatku mieszkaniowego za okres od 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2009 r. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania R.M. – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania dodatku mieszkaniowego za okres od 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem przyznawanym osobom, które spełniają przesłanki przewidziane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) i złożą stosowny wniosek o jego przyznanie oraz deklarację o dochodach oraz inne niezbędne dokumenty. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Skarżąca w dniu 21 czerwca 2011 r. wystąpiła z wnioskiem o wyrównanie dodatku mieszkaniowego za okres od 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2009 r. wskazując, że przy ustalaniu jego wysokości do dochodu wliczany był dodatek pielęgnacyjny otrzymywany przez jej córkę D.S.. Tymczasem w dniu 12 grudnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę (sygn. I OPS 8/09), w której stwierdził, że dodatku pielęgnacyjnego nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odnosząc się do zarzutu skarżącej organ odwoławczy wyjaśnił, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego ma zastosowanie i moc wiążącą dla nieostatecznych decyzji zapadłych po podjęciu tej uchwały. Tymczasem decyzje w sprawie dodatków mieszkaniowych dotyczące skarżącej wydane w okresie od 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2009 r. – zostały wydane przed podjęciem tej uchwały i są ostateczne. Według organu, wyroki sądów administracyjnych przytoczone przez skarżącą we wniosku są wiążące w konkretnych sprawach i nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcia zapadłe w stosunku do niej. Ponadto decyzje w sprawie przyznania skarżącej dodatków mieszkaniowych we wnioskowanym okresie są decyzjami ostatecznymi, to jest nie przysługują od nich zwykłe środki odwoławcze i obowiązuje wobec nich zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 k.p.a., co oznacza, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Zdaniem organu uchwała NSA nie może stanowić podstawy do uchylenia, wznowienia postępowania, ani stwierdzenia nieważności tych decyzji. W skardze skierowanej do Sądu skarżąca R.M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji całości, jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu podniosła, że w dniu 10 grudnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie sygn. I OPS 8/09, w której stwierdził, że dodatku pielęgnacyjnego nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, że uchwała ma zastosowanie wyłącznie do decyzji podjętych po dniu 10 grudnia 2009 r. Skoro NSA potwierdził, iż dotychczasowa praktyka wliczania dodatku pielęgnacyjnego do dochodu przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego jest niezgodna z prawem, to – zdaniem skarżącej – organ przyznający dodatek mieszkaniowy powinien był uwzględnić uchwałę oraz orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzające, że dodatek pielęgnacyjny nie powinien być wliczany do dochodu przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego. Podkreśliła, że zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna może być w każdym czasie, za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, wskazując jednocześnie, że w tym przypadku słuszny interes strony jakim jest pozostawanie skarżącej wraz z córką w bardzo trudnej stacji finansowej przemawia za wyrównaniem dodatku mieszkaniowego za wnioskowany okres. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, że linia orzecznicza sądów administracyjnych w kwestii zaliczania dodatku pielęgnacyjnego do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych do czasu podjęcia uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. I OPS 8/09 – była niejednolita. Ponadto – w ocenie organu – przedmiotowa uchwała działa na przyszłość, a nie wstecz i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie. Nie może ona także stanowić podstawy do zmiany decyzji ostatecznych w trybie art. 155 k.p.a., bowiem wykluczone jest badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony polegające na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości min. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, to jest nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Badając legalność zaskarżonej decyzji według wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub procesowego, które uzasadniałoby jej uchylenie. Skarżąca domagała się wyrównania dodatku mieszkaniowego przyznanego jej w decyzjach ostatecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm., dalej jako "ustawa"). Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Natomiast według art. 3 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Z uwagi na to, że w treści tego przepisu nie wyszczególniono wprost dodatku pielęgnacyjnego jako świadczenia nie podlegającego wliczeniu do dochodu, w orzecznictwie sądów administracyjnych w tej materii zarysowały się dwa przeciwstawne stanowiska. Według pierwszego z nich, oba świadczenia – zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny – mają identyczny cel i dlatego z punktu widzenia ich wpływu na ustalenie wysokości dochodu, od którego zależy przyznanie dodatku mieszkaniowego, powinny być traktowane identycznie. Przy interpretacji przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie można poprzestać na literalnym brzmieniu tego przepisu, lecz należy zastosować wykładnię celowościową, która prowadzi do wniosku, że oba te świadczenia (zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny) nie powinny być wliczane do dochodu, od którego zależy przyznanie dodatku mieszkaniowego. Taki pogląd został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. I SA 1700/02; z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. I OSK 744/06 i z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. I OSK 1277/07. Drugie i odmienne stanowisko wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. K 16/03 (OTK-A 2004, nr 7 poz. 68). Trybunał stwierdzając, że art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazał jednocześnie w uzasadnieniu, że zasiłek pielęgnacyjny nie podlega wliczeniu do dochodu, natomiast dodatek pielęgnacyjny takiemu wliczeniu podlega. Analogiczne stanowisko w judykaturze sądów administracyjnych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. I OSK 194/07, gdzie stwierdził, że przy wykładni tego przepisu w pierwszej kolejności należy posługiwać się wykładnią językową, bowiem z zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych definicji dochodu wynika jednoznacznie, że katalog wyłączeń od dochodu ma charakter zamknięty i dodatek pielęgnacyjny nie mieści się w tym katalogu. Dodatek pielęgnacyjny podlega zatem wliczeniu do dochodu, o którym mowa w tym przepisie. Skoro więc wykładnia językowa tego przepisu daje jednoznaczny wynik, to stosowanie wykładni funkcjonalnej i celowościowej tego przepisu jest nieuzasadnione. Taka interpretacja omawianego przepisu stanowiła podstawę zaliczenia przez organ dodatku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez córkę skarżącej do dochodu w decyzjach z [...] czerwca 2007 r., [...] grudnia 2007 r., [...] czerwca 2008 r., [...] grudnia 2008 r. oraz [...] czerwca 2009 r. obejmujących okres od dnia 1 lica 2007 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. Decyzje te są ostateczne. Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2011 r. skarżąca zwróciła się o wyrównanie dodatku mieszkaniowego za okres objęty powyższymi decyzjami ostatecznymi wywodząc, że wyrównanie dodatku mieszkaniowego powinno nastąpić z uwagi na przyjęcie przez organ administracji w tych rozstrzygnięciach odmiennej wykładni przepisu mającego zastosowanie w sprawie, to jest art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych – niż miało to miejsce w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09. W przytoczonej przez skarżącą uchwale 7 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny ostatecznie przesądził, że dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 z późn. zm.) nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Podjęcie uchwały nastąpiło na skutek wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, który zwrócił uwagę na rozbieżności orzecznictwa sądów administracyjnych w tej kwestii. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że dostrzegając różnice pomiędzy dwoma analizowanymi świadczeniami pielęgnacyjnymi – dodatkiem i zasiłkiem – na które zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., więcej argumentów przemawia za koniecznością ich podobnego traktowania w kontekście uprawnień do otrzymywania dodatku mieszkaniowego. Wszystko to razem prowadzi do wniosku, że zasiłki i dodatki pielęgnacyjne spełniając identyczne funkcje, nie powinny być wliczane do dochodu obliczonego dla potrzeb uzyskania dodatku mieszkaniowego. Tak więc z punktu widzenia tego dochodu pojęcia "zasiłek pielęgnacyjny" i "dodatek pielęgnacyjny" trzeba traktować jako określenia, które mieszczą się w pojęciu "zasiłki pielęgnacyjne", o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, gdyż nie zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wprawdzie przepis art. 155 k.p.a. pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej interesowi strony, jednak organ nie jest zobligowany do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, ale powinien dokonać oceny, czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmiany albo uchyleniu takiej decyzji. Uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 k.p.a.) jest instytucją szczególna godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanek umożliwiających jej zastosowanie musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może jednak polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Oznacza to, że zmiana judykatury sądów administracyjnych odnośnie wykładni regulacji ustawowej – art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych – podstawy takiej nie stanowi, tym bardziej w sytuacji, kiedy zmiana taka wynikać miałaby z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, która podjęta została już po wydaniu ostatniej decyzji ostatecznej dotyczącej przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego w kwestionowanym przez nią okresie. Biorąc pod uwagę okoliczności przestawione wyżej, dotyczące praktyki stosowania omawianych przepisów i orzecznictwa sądowego w tym zakresie oraz mając na względzie wartości wynikające z zasady pewności prawa, zasady trwałości decyzji ostatecznych, czy zasady praworządności, należy przyjąć, że odmienna od dotychczasowej interpretacja przepisu ustawy nie może rzutować na uprawnienia nabyte na podstawie decyzji wydawanych wówczas, gdy wprost z przepisu ustawy (art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych) nie wynikało, by dodatek pielęgnacyjny nie był wliczany do dochodu przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego. W rozpatrywanej sprawie jest zaś bezsporne, że organ I instancji decyzje przyznające skarżącej dodatek mieszkaniowy na kolejne okresy, wydał w dniach [...] czerwca 2007 r., [...] grudnia 2007 r., [...] czerwca 2008 r., [...] grudnia 2008 r. oraz [...] czerwca 2009 r., natomiast uchwała NSA na którą wskazuje skarżąca (sygn. akt I OPS 8/09) – podjęta została w dniu 10 grudnia 2009 r. Jakkolwiek zmiana wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ustalona powyższą uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest istotna, gdyż po jej wydaniu nie występują już w judykaturze sądowoadministracyjnej wątpliwości, że również dodatku pielęgnacyjnego nie wlicza się do dochodu rodziny, na podstawie którego ustalane jest prawo do przyznania i wysokość dodatku mieszkaniowego, to nie może być ona podstawą wyrównania dodatku przyznanego stronie skarżącej na mocy wcześniejszych decyzji ostatecznych. W uzasadnieniu uchwały z dnia 17 grudnia 2009 r. (sygn.. III PZP 2/09), Sąd Najwyższy stwierdził, odnosząc się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, że zmiana wykładni określonego przepisu nie ma wstecznej mocy obowiązującej (interpretatio retro non agit) i wskazał, że w przypadkach zmiany dotychczasowej wykładni prawa przyjmuje się w orzecznictwie tego Sądu jako zasadę, iż obowiązuje ona wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Sąd Najwyższy stwierdził również, że orzeczenia wydane na podstawie standardów wykładni akceptowanej w czasie prawomocnego orzekania nie powinny być podważane lub wzruszane w jakikolwiek sposób tylko dlatego, że możliwa okazała się odmienna interpretacja określonych przepisów prawa. Powyższe stanowisko należy zaakceptować również w odniesieniu do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że zastosowana przez organ I instancji wykładnia przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w chwili wydawania ostatecznych decyzji – była prawidłowa. Dlatego przyjęcie przez organ administracji w dacie wydawania ostatecznych decyzji dotyczących dodatku mieszkaniowego przyznanego skarżącej w okresie od 1 lica 2007 r. do 31 grudnia 2009 r., wykładni innej niż aktualna wykładnia przepisu stanowiącego podstawę prawną wydania decyzji orzekających co do istoty sprawy w tym przedmiocie – nie stanowi podstawy do zastosowania art. 155 k.p.a. i wyrównania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.