III SA/Lu 73/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Strzelec, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, , po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Lublin-Południe w Lublinie na czynność Starosty Ł. z dnia 30 października 2025 r. w przedmiocie wymiany zagranicznego prawa jazdy na polskie stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Prokurator Prokuratury Rejonowy Lublin-Południe w Lublinie 16 stycznia 2026 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Lublinie na czynność materialno-techniczną Starosty Ł. w postaci wymiany ukraińskiego prawa jazdy na polskie prawo jazdy. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 4 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2025 r., poz. 1226 ze zm.) w zw. z 41 ust. 6 Konwencji z 8 listopada 1968 r. o ruchu drogowym podpisanej w Wiedniu (Dz.U. z 1988 r., nr 5, poz. 40), mające wpływ na rozpoznanie sprawy, polegające na wymianie ukraińskiego prawa jazdy wydanego Y. C. w dniu 14 stycznia 2025 r. na polskie prawo jazdy nr [...] – w sytuacji gdy w dniu otrzymania ukraińskiego prawa jazdy, Y. C. zamieszkiwała w Polsce, co wynika z jej wyjaśnień i umowy najmu lokalu mieszkalnego w Lublinie, a w takiej sytuacji wymiana zagranicznego prawa jazdy na polskie była sprzeczna ze wskazanymi wyżej przepisami, gdyż nie wydaje się polskiego prawa jazdy cudzoziemcom, którym wydano prawo jazdy w innym kraju w czasie, gdy zamieszkiwali oni w Polsce. Prokurator wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. W uzasadnieniu wskazał, że Y. C. złożyła w Starostwie Powiatowym w Ł. w dniu 30 października 2025 r. wniosek o wymianę jej ukraińskiego prawa jazdy na polskie prawo jazdy. Starostwo Powiatowe w Ł. w tym samym dniu wydało jej w drodze czynności materialno-technicznej polskie prawo jazdy (odebrane przez wnioskodawczynię 13 listopada 2025 r.). Natomiast wcześniej, tj. 12 lutego 2025 r. tożsamy wniosek Y. C. składała do Urzędu Miasta L. Decyzją z dnia 24 marca 2025 r. Prezydent Miasta L. odmówił jej wymiany prawa jazdy wydanego za granicą na polskie prawo jazdy. Decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna. W obrocie prawnym funkcjonują zatem dwa sprzeczne rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, przy czym pierwsze rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta ma charakter decyzji administracyjnej, która jest ostateczna. Prokurator wyjaśnił, że w aktach postępowań administracyjnych znajduje się pisemne oświadczenie Y. C. o zamieszkiwaniu w Polsce oraz kopia umowy najmu lokalu mieszkalnego na okres od 10 sierpnia 2024 r. do 20 sierpnia 2025 r. Prokurator jednocześnie wskazał, że dotrzymał terminu złożenia skargi, bowiem o zasadności jej złożenia dowiedział się z chwilą otrzymania ze Starostwa Powiatowego w Ł. pisma wraz z oryginalną dokumentacją dotyczącą sprawy, co nastąpiło w dniu 19 grudnia 2025 r. (data wpływu dokumentacji do Prokuratury). W odpowiedzi na skargę Starosta Ł. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że potwierdził dane i informacje zawarte w prawie jazdy, a następnie dokonał wymiany ukraińskiego prawa jazdy na polski odpowiednik. Zaznaczył, że nie wiedział o wydanej przez Prezydenta Miasta L. decyzji o odmowie wymiany prawa jazdy, nie miał również możliwości zweryfikowania faktu istnienia takiej decyzji, bowiem nie istnieją żadne rejestry, w których można zweryfikować, czy została już wydana decyzja w przedmiotowej sprawie, a sama wnioskodawczyni nie wskazała, że postępowanie w takim przedmiocie było prowadzone przez inny organ i zostało zakończone wydaniem negatywnej dla niej decyzji. Starosta Ł. podkreślił, że nie miał wiedzy, że Y. C. w dniu wydania ukraińskiego prawa jazdy zamieszkiwała na terytorium Polski, zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, że naruszone zostały przepisy prawa. Ponadto nie zaistniały żadne podstawy do odmowy wymiany prawa jazdy, bowiem złożony wniosek był kompletny, a wnioskodawczyni spełniła warunki określone przez przepisy prawa. Złożyła ona również stosowne oświadczenie pod odpowiedzialnością karną, że zamieszkuje na terenie powiatu łęczyńskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Tutejszy Sąd analizował już kwestię legalności czynności materialno-technicznej w postaci wymiany prawa jazdy zagranicznego na polskie, w okolicznościach faktycznych zbliżonych do przedmiotowej sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela w całości argumentację zaprezentowaną w wyroku tut. Sądu z dnia 18 grudnia 2025 r. w sprawie III SA/Lu 534/25, dlatego też w dalszej części uzasadnienia posłuży się argumentacją zaprezentowaną tym wyroku. Nie jest sporne w judykaturze, że wymiana dokumentu prawa jazdy realizowana przez wydanie nowego dokumentu stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, jest czynnością materialno-techniczną dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, ze zm. dalej "p.p.s.a"). Wynika to z charakteru tej czynności. Skoro bowiem wydanie nowego dokumentu następuje, w związku ze złożeniem wniosku o dokonanie wymiany prawo jazdy wydanego za granicą na krajowe – polskie, to skutkiem takiej czynności organu nie jest powstanie lub ograniczenie po stronie osoby wnioskującej o wymianę dokumentu jakichkolwiek uprawnień. W tym przypadku nie bada się ani nie ustala na nowo uprawnień danej osoby do kierowania pojazdami. W konsekwencji, czynność materialno-techniczną wydania nowego dokumentu prawa jazdy należy uznać za czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlegającą zaskarżeniu w trybie art. 53 § 2 p.p.s.a. do sądu administracyjnego. W myśl tego ostatniego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie zaś z art. 53 § 3 p.p.s.a. – w sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. W niniejszej sprawie został zachowany ustawowy termin do wniesienia skargi, bowiem Y. C. odebrała wydany blankiet prawa jazdy w dniu 13 listopada 2025 r., zaś Prokurator wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie za pośrednictwem Starosty Łęczyńskiego w dniu 16 stycznia 2026 r. Należy również mieć na uwadze to, że jeżeli organ I instancji uzna, że wniosek o wymianę prawa jazdy nie może być uwzględniony, to powinien wydać w tym przedmiocie decyzję odmowną, którą strona może zaskarżyć do organu II instancji składając odwołanie, a w dalszej kolejności – ewentualnie wnieść skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 52 p.p.s.a. Wymiana prawa jazdy w drodze czynności materialno-technicznej rodzi istotne implikacje prawne. Jeśli bowiem okaże się, że owa czynność była nieprawidłowa, nie istnieją prawne instrumenty, aby wzruszyć tego rodzaju "ostateczną" czynność w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w dziale I – rozdziału 12 (wznowienie postępowania) lub rozdziału 13 (uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako "k.p.a.") Wskazane przepisy odnoszą się bowiem do postępowania, mającego ewentualnie wzruszyć decyzję ostateczną, a nie czynność materialno-techniczną. Badając legalność zaskarżonej w przedmiotowej sprawie czynności uznać należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Zaznaczyć jednak trzeba, że niesporne jest, że Starosta Ł. nie miał wiedzy o wydaniu przez Prezydenta Miasta L. decyzji z dnia 24 marca 2025 r. o odmowie wymiany prawa jazdy Y. C., a zatem nie mógł wykorzystać ustaleń dokonanych przez ten organ. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami (w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 października 2025 r.), osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może, na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1, po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy. Jeżeli prawo jazdy wydane za granicą nie jest określone w konwencjach o ruchu drogowym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, dodatkowym warunkiem otrzymania polskiego prawa jazdy jest złożenie z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienie uwierzytelnionego tłumaczenia zagranicznego dokumentu. Warunek ten nie dotyczy krajowego prawa jazdy wydanego w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b wskazanej ustawy – dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest wydane za granicą: a) międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, podpisanej w Genewie dnia 19 września 1949 r. (Dz. U. z 1959 r. poz. 321, 322 i 324), b) krajowe lub międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. poz. 40, 41 i 44). W myśl zaś art. 5 ust. 4 ustawy – prawo jazdy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania odpowiednim pojazdem silnikowym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia stałego lub czasowego pobytu. Zarówno Polska jak i Ukraina są stronami Konwencji o ruchu drogowym sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. Regulacje dotyczące zasad posługiwania się prawem jazdy uzyskanym w innym państwie zawarte w art. 14 ustawy o kierujących pojazdami oraz w art. 41 Konwencji opierają się na zasadzie wzajemnego uznawania dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami przez państwa - sygnatariuszy Konwencji. Powyższa zasada wzajemności nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Z przepis art. 41 ust. 6 Konwencji wynika, że na zasadzie odstępstwa od wzajemnego uznawania uprawnień, przepisy Konwencji nie zobowiązują Umawiających się Stron do uznawania ważności krajowych lub międzynarodowych praw jazdy wydanych na terytorium innej Umawiającej się Strony w dwóch sytuacjach: po pierwsze, w przypadku osób, których stałe miejsce zamieszkania w tym czasie znajduje się na ich terytoriach lub zostało ono przeniesione na ich terytoria po wystawieniu tych praw jazdy; po drugie, w przypadku praw jazdy wydanych kierującym, których stałe miejsce zamieszkania w czasie ich wydawania nie znajdowało się na terytorium, na którym te prawa jazdy zostały wydane, lub których miejsce zamieszkania po wydaniu tych praw jazdy zostało przeniesione na inne terytorium. W tej sytuacji właściwy organ nie jest zobligowany do stosowania automatyzmu na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami i wydania prawa jazdy odpowiedniej kategorii z pominięciem regulacji zawartych w art. 41 Konwencji o ruchu drogowym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 2083/16). Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko prezentowane jednolicie w judykaturze, że osoby, które uzyskały prawo jazdy na terenie Ukrainy, nie tracąc na terenie Rzeczypospolitej Polskiej miejsca stałego lub czasowego pobytu, nie mogą przy pomocy tego dokumentu skutecznie potwierdzić uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w Polsce, co wynika z treści art. 5 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami. W przepisie tym prawodawca dopuścił możliwość legitymowania się prawem jazdy innego państwa przez czas ściśle określony a uprawnienie to przyznał jedynie takim osobom, które rozpoczynają pobyt stały lub czasowy na terenie Polski (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie: z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. III SA/Lu 703/24 i z dnia 6 października 2022 r., sygn. III SA/Lu 98/22). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że Y. C. otrzymała status UKR, czyli legalny pobyt 3 czerwca 2022 r. Do wniosku dołączyła m.in. kartę pobytu wydaną 30 kwietnia 2025 r. ważną do 24 lutego 2028 r. Z oświadczenia o zamieszkaniu zawartego we wniosku z dnia 30 października 2025 r., wynika, że jej miejsce zamieszkania znajduje się na terytorium Polski przy czym, przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym. Dodatkowo do akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 24 marca 2025 r. o odmowie wymiany prawa jazdy wydanego za granicą załączona została umowa najmu lokalu mieszkalnego zawarta na okres od 10 sierpnia 2024 r. do 10 sierpnia 2025 r. Bezspornie zatem Y. C. mieszka w Polsce co najmniej od 2022 r. Natomiast prawo jazdy zostało jej wydane 14 stycznia 2025 r., czyli w okresie, gdy odbierając ukraińskie prawo jazdy, jej stałe miejsce zamieszkania nie znajdowało się na terytorium Ukrainy, ale w Polsce. W związku z tym, aby Y. C. mogła legalnie kierować w Polsce pojazdem silnikowym musi albo zgodnie z art. 14 ustawy o kierujących pojazdami wymienić – o ile posiada swoje międzynarodowe prawo jazdy na dokument polski albo uzyskać prawo jazdy wydane w Polsce po spełnieniu warunków określonych w art. 11 ustawy, m.in. uzyskać stosowne orzeczenie lekarskie i psychologiczne, odbyć szkolenie i zdać egzamin państwowy. W tym stanie rzeczy, Starosta Ł. powinien decyzyjnie odmówić dokonania wymiany zagranicznego prawa jazdy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności materialno-technicznej.