III SA/Lu 741/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi G. A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] października 2011r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B. P. rozpoznał wniosek G. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego. Z akt sprawy wynikało, że tą ostatnią decyzją, z dniem [...] września 2011 r. przeniesiono G. A. z Izby Celnej w B. P. – Graniczny Referat Zwalczania Przestępczości w T. do pełnienia służby w Urzędzie Celnym w B. P. – Oddział Celny w B. P. Stanowisko , stopień służbowy i uposażenie pozostawały bez zmian. W uzasadnieniu Dyrektor Izby Celnej w B. P. wyjaśnił, że powyższe rozstrzygnięcie związane jest z wnioskiem Naczelnika Wydziału Zwalczania Przestępczości z dnia [...] sierpnia 2011 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. A. zarzucił, że z uwagi na lakoniczne uzasadnienie decyzji, nie zna on powodów przeniesienia go do Urzędu Celnego w B. P. Skarżący podniósł między innymi, że pełnił nienaganną służbę przez 11 lat, nagradzano go za wyniki pracy i w tym czasie był przewodnikiem psa. Rozpatrując sprawę ponownie, Dyrektor Izby Celnej w B. P. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2011 r. wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 86 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej przewidujący, że jeżeli wymagają tego potrzeby Służby Celnej, funkcjonariusza można przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innej jednostki organizacyjnej w tej samej lub innej miejscowości. Dyrektor Izby Celnej w B. P. stwierdził, iż przeniesienie służbowe stanowi realizację wniosku Naczelnika Wydziału Zwalczania Przestępczości z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dalej organ argumentował, iż funkcjonariusz celny, którego stosunek służbowy powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, godzi się na specyficzną relację pomiędzy przełożonym i podwładnym, charakteryzującą się cechami nadrzędności i podrzędności stosunku służbowego oraz wynikającymi z tego uprawnieniami, między innymi w zakresie decydowania o przebiegu służby. Organ wyjaśnił dodatkowo, że dotychczasowy przebieg służby G. A. nie miał znaczenia o wyznaczeniu dla niego nowego miejsca pełnienia służby. Doświadczenie i umiejętności skarżącego nie są kwestionowane i mogą zostać wykorzystane dla dobra Służby Celnej w innej komórce organizacyjnej. Analiza całokształtu przygotowania skarżącego do pełnienia służby oraz potrzeb kadrowych Urzędu Celnego w B. P. pozwoliła wyznaczyć dla skarżącego miejsce pełnienia służby przy zachowaniu dotychczasowego stanowiska i stopnia służbowego. Służba w umundurowanej formacji, jaką jest Służba Celna nieodłącznie związana jest z pewnymi niedogodnościami, wynikającymi z konieczności dostosowania się do aktualnych potrzeb służby i każdy funkcjonariusz celny powinien się liczyć z możliwością zmiany pełnienia służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów: - art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 86 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez uznanie, że przeniesienie nie zmienia stanowiska podczas gdy zakres obowiązków różni się diametralnie od wykonywanych wcześniej, co oznacza, że stanowisko, na które skarżący został przeniesiony nie jest ani identyczne, ani równorzędne z zajmowanym poprzednio; - art. 107 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których organ dokonał przeniesienia; - art. 8, 9 i 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy poprzez jednoczesne wskazanie, że dotychczasowy przebieg służby skarżącego nie ma znaczenia; - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie obu decyzji przez tego samego pracownika Izby Celnej w B. P. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że nie zna powodów przeniesienia, tym bardziej, że posiada bardzo dobre przygotowanie do wykonywania obowiązków służbowych w Granicznym Referacie Zwalczania Przestępczości w T., w szczególności w zakresie uprawnienia na przewodnika psa służbowego (od 11 lat). Skarżący zwrócił uwagę, że już [...] września 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w B. P. zdecydował o kolejnym przeniesieniu - od dnia [...] września 2011r. do dnia [...] lutego 2012 r. z Oddziału Celnego w B. P. do Oddziału Celnego w M. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ dodatkowo argumentował, że służba w komórkach zwalczania przestępczości wiąże się ze szczególnym zaufaniem, którym musi być darzony funkcjonariusz celny. Sam fakt zbieżności służb skarżącego z przekroczeniami granicy przez jego matkę nie stanowił bezpośredniego dowodu udziału w niezgodnym z prawem procederze, to jednak podejrzenie powyższego mogło i stanowiło dodatkową przesłankę do wyznaczenia nowego miejsca pełnienia służby, poza przejściem granicznym, przez które regularnie granicę przekraczają członkowie rodziny skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. P. dotycząca przeniesienia G. A., funkcjonariusza celnego, Przeniesiono go z Izby Celnej w B. P. Wydział Zwalczania Przestępczości - Graniczny Referat Zwalczania Przestępczości w T. do pełnienia służby w Urzędzie Celnym w B. P. – Oddział Celny w B. P. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 86 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Powyższy przepis określa, że jeżeli wymagają tego potrzeby Służby Celnej, funkcjonariusza można przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innej jednostki organizacyjnej w tej samej lub innej miejscowości. Użyty przez ustawodawcę zwrot "funkcjonariusza można przenieść" wskazuje, iż decyzja organu o przeniesieniu funkcjonariusza celnego oparta jest na uznaniu administracyjnym, a co oznacza, że ocena, czy i kiedy powinno nastąpić przeniesienie służbowe funkcjonariusza celnego, należy do orzekającego organu, który zobowiązany jest przy tym określić, jakie to konkretne i rzeczywiste potrzeby Służby Celnej przemawiają za podjęciem decyzji personalnej. Ma ona wyjaśniać, że tak określone potrzeby tej Służby wymagają przeniesienia danego funkcjonariusza celnego. Ma też odpowiadać na pytanie, co skłania organ do podjęcia decyzji. Jeśli decyzja nie spełnia tych kryteriów, to można się tylko domyślać i przypuszczać, jakie to okoliczności faktyczne, jako przesłanki, decydują o podjętym przez organ rozstrzygnięciu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie wyjaśnia powodów przeniesienia skarżącego do Urzędu Celnego w B. P. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w B. P. ogranicza się do zawarcia ogólnikowych stwierdzeń, że przeniesienie skarżącego do pełnienia służby w Oddziale Celnym w B. P. stanowi realizację wniosku Naczelnika Wydziału Zwalczania Przestępczości nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., doświadczenie i umiejętności skarżącego nie są kwestionowane i mogą zostać wykorzystane dla dobra Służby Celnej w innej komórce organizacyjnej, analiza całokształtu przygotowania do pełnienia służby oraz potrzeb kadrowych Urzędu Celnego w B. P. pozwala na wyznaczenie skarżącemu nowego miejsca pełnienia służby przy zachowaniu dotychczasowego stopnia służbowego i stanowiska służbowego. Skarżona decyzja jest więc rozstrzygnięciem dowolnym. Organ nie wskazuje bowiem żadnych szczególnych i konkretnych okoliczności przemawiających za przeniesieniem skarżącego do służby w innej jednostce funkcjonującej w strukturze organizacyjnej Izby Celnej w B. P. Uzasadnienie decyzji ogranicza się jedynie do przywołania podstawy prawnej i przytoczonych powyżej lakonicznych stwierdzeń. Służba Celna jest specyficzna służbą, co sprawia, że funkcjonariusz celny musi się liczyć z tym, że w przypadku uzasadnionych potrzeb tejże Służby może być przeniesiony do wykonywania swoich obowiązków w innej jednostce organizacyjnej. Jednakże nie może to oznaczać całkowitej dowolności w najbardziej istotnych sprawach dotyczących takich warunków pełnienia służby. Forma decyzji przewidziana dla takich kluczowych i ważnych rozstrzygnięć w tym zakresie, jak zmiana miejsca służby, determinuje konieczność uzasadnienia tych zmian. Decyzja w przedmiocie przeniesienia służbowego jest co prawda decyzją uznaniową, jednakże niezbędnym warunkiem jej wydania jest wystąpienie realnych potrzeb Służby Celnej i tak należy odczytywać znaczenie art. 86 ust. 2 omawianej ustawy. Skarżona decyzja narusza prawo (nie tylko powoływany w/w przepis ustawy o Służbie Celnej), ale również przepisy proceduralne zamieszczone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1) obligujące organ administracji publicznej do przeanalizowania zebranego materiału dowodowego, jego oceny pod kątem przesłanek do wydania decyzji oraz wymogów, jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Organ nie ocenia dowodu w postaci wniosku Kierownika Referatu z dnia [...] sierpnia 2011 r. (k. 1 akt adm.), informującego o ujawnieniu 510 paczek papierosów bez zgłoszenia do kontroli celnej oraz o ustaleniu, że sprawcą czynu jest matka skarżącego, który wówczas pełnił służbę na terenie przejścia drogowego. Spóźnionej oceny w/w dowodu organ dokonuje w odpowiedzi na skargę, w której dodatkowo argumentuje, że fakt zbieżności pełnienia służby przez skarżącego z przekraczaniem przez członków jego rodziny granicy w tym samym czasie nie stanowi o udziale skarżącego w nielegalnym procederze, ale podejrzenie mogło i stanowiło dodatkową przesłankę do wyznaczenia skarżącemu nowego miejsca pełnienia służby poza drogowym przejściem granicznym, z którego regularnie korzysta rodzina skarżącego. Powyższa argumentacja nie jest elementem zaskarżonej decyzji i jej nie uzupełnia. Dyrektor Izby Celnej w B. P. rozpatrując sprawę ponownie, powinien zastosować się do oceny prawnej oraz powyższych wskazań, co wymagać będzie dokładnego określenia przez organ, z jakich względów (jakie potrzeby Służby Celnej) zdecydowały o przeniesieniu służbowym G. A. Poza tym organ ustosunkuje się do zagadnienia i wyjaśnień skarżącego, że jego zakres obowiązków – w wyniku przeniesienia go – jest diametralne różny wobec czego nie można mówić, iż stanowisko, na które został przeniesiony nie jest, ani identyczne, ani równorzędne z poprzednio zajmowanym. Jest to istotna okoliczność skoro przepis art. 86 ust. 2 omawianej ustawy wymaga, aby przeniesienie nastąpiło na takie samo lub równorzędne stanowisko w innej jednostce organizacyjnej Służby Celnej. Skarżona decyzja nie porusza tego problemu i nie wyjaśnia go. Tym samym narusza kodeksowe zasady – pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz przekonywania i wyjaśniania stronie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwieniu sprawy – wynikające z dyspozycji art. 8 i art. 11 k.p.a. Zdaniem Sądu, niesłuszny jest zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten określa, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Obie decyzje (z dnia [...] sierpnia 2011 r. i z dnia [...] października 2011 r.) zostały wydane przez Dyrektora Izby Celnej w B. P. Organami Służby Celnej są dyrektorzy izb celnych (art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej). R. W., którego podpisy widnieją na obu decyzjach, osobiście – a nie przez upoważnionego przez niego pracownika - wykonuje funkcje jednoosobowego organu administracji publicznej (celnej). Przepis art. 25 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączający pracownika w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, nie ma zatem zastosowania, co potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09). Analogiczne stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 755/10 odnoszącym się do tego rodzaju zagadnienia na tle decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby. Z tych też względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a.