III SA/Lu 76/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. L. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: a) § 26 ust. 1 - w zakresie obejmującym sformułowanie "jest odpłatne" oraz b) § 26 ust. 2 - w całości. III SA/Lu 76/18 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr XXVIII/152/2006 z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 31 maja 2006 r. Nr 96, poz. 1711) i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 26. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 z późn. zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) poprzez przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia odpłatności za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej i zawarcie w § 26 postanowień dotyczących ustalania w umowie o świadczenie usług opłaty za przyłączenie do sieci i określenie warunków technicznych przyłącza, co nie znajduje podstawy w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy. W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że przepis art. 19 ustawy nie daje radzie gminy uprawnienia do regulowania kwestii odpłatności za podłączenie do sieci. Zaskarżona uchwała wykracza zatem poza upoważnienie ustawowe. Prokurator odwołał się do art. 15 ust. 2 ustawy, z którego wynika, że osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci zapewnia na własny koszt budowę przyłączy. Podłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę kosztów innych niż określone w art. 15 ust. 2 ustawy. Skarżący podkreślił, że jednostronne nakładanie na obywateli obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o odrzucenie lub o oddalenie skargi. Rada zarzuciła, że prokurator wskazał jako organ Radę Gminy [...], która nie ma zdolności sądowej, co powinno powodować odrzucenie skargi. Odnosząc się zaś merytorycznie do zarzutów skargi rada podniosła, ż skarżący błędnie interpretuje § 26 uchwały, bowiem rada nigdy nie pobierała opłaty przyłączeniowej. Rada wyjaśniła, że § 26 uchwały stanowi realizację art. 15 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci zapewnia na własny koszt budowę przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia na lokalizację wodomierza i urządzenia pomiarowego. Ponadto rada podniosła, że nowelizacja ustawy, które weszła w życie 12 grudnia 2017 r. przewiduje nowy, szczególny tryb uchwalania regulaminów dostarczania wody, które przyjęte muszą być w ciągu kilku miesięcy od wejścia w życie ustawy. Postępowanie sądowe może się więc okazać bezprzedmiotowe. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej [...], reprezentujący skarżącego, sprecyzował skargę w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności § 26 ust. 1 uchwały w części obejmującej stwierdzenie: "jest odpłatne" oraz § 26 ust. 2 w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola dokonywana jest według stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia uchwały. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego - rady gminy w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Upoważnienie to zawarte jest w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) stanowił, że: "Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego." Uchwała zaskarżona została w części obejmującej § 26 ust. 1 i ust. 2 i w tych granicach poddana została kontroli sądu. Zaskarżone postanowienia § 26 uchwały mają brzmienie: "1. Przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, zwanych dalej "warunkami przyłączenia" złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie. 2. Kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie kalkulacji". Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że § 26 regulaminu wprowadza odpłatność za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Wynika to wprost z brzmienia § 26 ust. 1 uchwały. Zasada odpłatności potwierdzona została w § 26 ust. 2 uchwały, który przewiduje, że należność za przyłączenie ustalana miałaby być na podstawie bliżej nieokreślonej kalkulacji. Nie można się więc zgodzić ze stanowiskiem wójta gminy, reprezentującego radę gminy, wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że skarżący błędnie interpretuje postanowienia § 26 regulaminu, bowiem Rada Gminy [...] nigdy nie pobierała opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Okoliczność, czy rada faktycznie pobierała opłaty jest bez znaczenia w sprawie niniejszej. Istotne jest to, że odpłatność za przyłączenie do sieci została w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego przewidziana. Nie jest także uzasadniony pogląd, że § 26 regulaminu "stanowi realizację" art. 15 ust. 2 ustawy. Przepis art. 15 ust. 2, , w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowił: "Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci". Zawarte w przepisie art. 15 unormowania, dotyczące budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz przyłączania do sieci, określają obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (ust. 1 i 4) oraz obowiązki osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, w szczególności obowiązek poniesienia kosztów budowy przyłączy do sieci oraz urządzeń związanych z przyłączem (ust. 2 i 3). Wprowadzenie w § 26 uchwały zasady odpłatności za przyłączenie do sieci nie może być rozumiane jako "realizacja" określonego w ustawie obowiązku ponoszenia przez osoby ubiegające się o przyłączenie nieruchomości do sieci kosztów budowy przyłączy. Obowiązek ten został jasno określony w ustawie i nie może być powtarzany w uchwale rady gminy. Przepis art. 15 nie zawiera zresztą żadnego upoważnienia dla rady gminy do określania w regulaminie zasad ponoszenia kosztów budowy przyłączy. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że wynikające z art. 19 ust. 1 upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzania odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 ustawy w brzmieniu z daty podjęcia uchwały, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przytoczony przepis ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy i nie daje radzie gminy prawa do normowania innych niż wskazane w ustawie zagadnień, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Z przepisu art. 19 ust. 2 nie wynika w żaden sposób upoważnienie rady do przyjęcia w regulaminie postanowienia dotyczącego odpłatności za przyłączenie do sieci. Podstawy takiej nie daje w szczególności art. 19 ust. 2 pkt 4. Przepis ten upoważnia wprawdzie radę gminy do określenia warunków przyłączania do sieci, nie oznacza to jednak, że rada gminy upoważniona jest do ustalenia odpłatności za przyłączenie do sieci. Uprawnienia takiego nie daje także art. 15 ust. 2. Wprawdzie art. 15 ust. 2 stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. glosa W. Chróścielewski, J.P.Tarno do wyroku NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, opubl. OSP 2002/6/75). Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z poz. zm.), który w dacie podjęcia uchwały stanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z przepisu tego wynika zatem w sposób niebudzący wątpliwości, że gmina nie może stanowić w sprawach niezastrzeżonych do jej kompetencji. Ponadto z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wynika, że rada może podejmować uchwały w sprawach podatków i opłat tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Nałożenie opłat przez radę gminy wymaga więc istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków nie zawiera zaś wyraźnego upoważnienia do nakładania opłat i dlatego uznać należy, że w kwestionowanym zakresie badana uchwała narusza prawo. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który upoważnia wprawdzie do uchwalenia regulaminu, nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2005 r., II SA/Kr 1028/04). Należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wykracza w zaskarżonej części poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie ma dla niej wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy) i nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z tych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.