III SA/Lu 77/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Strzelec Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włodawie na uchwałę Rady Gminy C. z dnia 25 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży tych napojów na terenie Gminy C. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały. W dniu 25 czerwca 2018 r. Rada Gminy Cyców podjęła uchwałę nr XXIX/255/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży tych napojów na terenie Gminy Cyców. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z 2018 r. poz. 3205. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej także jako "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 2151 z późn. zm., dalej także jako: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości" lub "ustawa"). W § 1 uchwały ustalono maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Cyców, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych (ust. 1) oraz maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Cyców, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych (ust. 2). W § 2 uchwały postanowiono, że punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może znajdować się bliżej niż 20 metrów od szkół oraz kościołów (ust. 1). Odległość określona w ust. 1 mierzona jest najkrótszą drogą wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od głównych drzwi wejściowych miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży do głównych drzwi wejściowych obiektu wymienionego w § 2 ust. 1 (ust. 2). Zgodnie z § 3 uchwały, traci moc uchwała nr VIII/53/07 Rady Gminy Cyców z dnia 28 września 2007 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży oraz określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Cyców miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Cyców (§ 4 uchwały). W § 5 uchwały przewidziano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Działając na podstawie art. 8 § 1, art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") Prokurator Rejonowy we Włodawie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Gminy Cyców nr XXIX/255/18, zaskarżając ją w części, to jest w zakresie § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały. Prokurator zarzucił, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, a mianowicie art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez przyjęcie w § 2 uchwały, że punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może znajdować się bliżej niż 20 metrów od szkół oraz kościołów, które to unormowania pozostają w sprzeczności z celami i zadaniami powołanej ustawy, w szczególności w zakresie kształtowania polityki społecznej polegającej na ograniczeniu dostępności alkoholu. Powołując się na powyższy zarzut, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, to jest w zakresie § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że uchwalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych rada gminy nie ma pełnej swobody. Swobodę tę ogranicza bowiem konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie skarżącego Rada Gminy Cyców w podjętej uchwale naruszyła obowiązki, a także sposoby realizacji zadań w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wynikające z art. 1 i 2 ustawy. Prokurator wskazał, że przyjęta w zaskarżonej uchwale odległość nie mniejsza niż 20 metrów punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych w postaci szkół oraz kościołów oznacza bardzo bliskie, a nawet bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami i nie stanowi należytego ograniczenia dostępności do alkoholu. Zgodnie z treścią skarżonej uchwały punkty sprzedaży czy podawania alkoholu mogłyby się znajdować w odległości przykładowo 25 czy 30 metrów od obiektów chronionych. To w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu oraz czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną, w szczególności w stosunku do osób poniżej 18 roku życia. W żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Prokurator zwrócił również uwagę na brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, w związku z czym Rada Gminy Cyców nie wskazała jakichkolwiek argumentów przemawiających za uznaniem, że wskazana w uchwale odległość miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest uzasadniona z punktu widzenia celów i zasad wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Prokurator podniósł, że akty prawa miejscowego, w szczególności uchwały rady gminy podejmowane podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, powinny mieć szczegółowe uzasadnienie. Wprawdzie wymieniona ustawa co do zasady nie wprowadza takiego obowiązku, jednakże w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa, niedopuszczalne jest podejmowanie aktów prawa miejscowego bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na art. 12 ust. 3 ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Cyców wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, że celem zaskarżonej uchwały było zapewnienie równowagi pomiędzy swobodą działalności gospodarczej, wspierania przez gminę działalności gospodarczej lokalnych przedsiębiorców, a potrzebą ochrony zdrowia publicznego i przeciwdziałania zjawiskom uzależnień. Zdaniem organu zapisy podjętej uchwały zapewniają poczucie stabilności przedsiębiorcom prowadzącym od lat sprzedaż napojów alkoholowych, jak i tym, którzy rozpoczynają tego typu działalność na terenie gminy. Ujęta w uchwale odległość nie stoi w sprzeczności z Gminnym Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Przeciwdziałania Narkomanii oraz Uzależnieniom Behawioralnym w Gminie Cyców na lata 2022-2026 określającym gminne strategie w zakresie profilaktyki oraz minimalizowania szkód społecznych i zdrowotnych wynikających z używania alkoholu. Jednocześnie zwiększenie kwestionowanej odległości nie gwarantuje ograniczenia spożycia alkoholu i mogłoby oznaczać zakaz podawania i sprzedaży napojów alkoholowych w ogóle w danej miejscowości. Zdaniem organu, nie sposób zgodzić się z Prokuratorem, że zachowanie odległości 25-30 metrów spełniałoby już cele ustawy. Organ zauważył, że obecnie działające placówki sprzedaży napojów alkoholowych nie są uciążliwe dla okolicznych mieszkańców. W okresie obowiązywania przedmiotowej uchwały (tj. 8 lat) nie wpływały wnioski czy skargi dotyczące naruszeń warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy Cyców. Zawarte w uchwale ustalenia nie spowodowały negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi i nie przyczyniły się do zakłócania porządku publicznego. Zapisy uchwały nie wpłynęły zasadniczo na zwiększenie dostępności alkoholu, natomiast przyczyniły się do podwyższenia konkurencyjności małych i średnich firm prowadzących działalność handlową, jak również wzrostu dochodów budżetu z tytułu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Uchwała uwzględnia zarówno konieczność ochrony miejsc szczególnie istotnych dla lokalnej społeczności, jak i potrzeby gospodarcze związane z prowadzeniem działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży alkoholu i zachowanie miejsc pracy osób tam pracujących. Organ podniósł także, że kwestionowana uchwała była przesłana w trybie art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do Wojewody Lubelskiego, który nie stwierdził żadnych uchybień podjętego aktu z punktu widzenia legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić dopuszczalność skargi wniesionej przez Prokuratora. Zgodnie z przepisem art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. W judykaturze ugruntowany jest również pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06). Ponadto, mając na względzie okoliczność, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, w świetle art. 53 § 2a p.p.s.a. zaskarżenie przez Prokuratora uchwały Rady Gminy Cyców z dnia 25 czerwca 2018 r. nie było ograniczone żadnym terminem. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przechodząc do oceny meritum sprawy wskazać należy, że ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Podjęte uchwały mogą jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, nie mogą natomiast ich zastępować. Art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym. Rada gminy nie ma natomiast prawa do samoistnego, czyli niemającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. W myśl art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Stosownie art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednocześnie art. 91 ust. 4 u.s.g. przewiduje, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Zatem w świetle powołanych przepisów stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Ustawodawca nie wskazał przy tym kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2011/22 i z dnia 27 sierpnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2037/22). Natomiast pojęcie "nieistotne naruszenie prawa" obejmuje wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobne wady niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały) oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Podstawę prawną zakwestionowanego w niniejszej sprawie § 2 zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy oraz art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który upoważnia radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z powołanych przepisów wynika upoważnienie rady gminy do uregulowania w drodze uchwały materii wskazanej w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Jednakże podkreślenia wymaga, że o ile gmina ma pewną swobodę w stanowieniu norm prawnych, wynikającą z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, to jednak należy pamiętać, że zasady przyjęte w uchwale w tym przedmiocie muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Cele te należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1349/19 i powołane tam poglądy doktryny). Oznacza to, jak podkreśla się w orzecznictwie, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko niecelowy, ale również sprzeczny z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 września 2025 r., sygn. akt II GSK 268/22, z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 1426/19, z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 296/20, z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt II GSK 646/20, z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1316/19, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1349/19 i powołane tam orzecznictwo). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. W preambule ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra narodu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Z art. 2 ust. 1 ustawy wynika zaś, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu (pkt 1), ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4) oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie (pkt 6). W niniejszej sprawie przedmiotem sporu była kwestia czy przewidziane w § 2 zaskarżonej uchwały usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie bliżej niż 20 m od szkół oraz kościołów (§ 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały), mierzonej najkrótszą drogą wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od głównych drzwi wejściowych miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży do głównych drzwi wejściowych obiektu wymienionego w § 2 ust. 1 (§ 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały), stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności §2 zaskarżonego aktu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Mając na względzie omówiony wyżej zakres swobody rady gminy w realizacji upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ograniczony przez obowiązek realizowania celów tej ustawy, należało uznać za zasadny zarzut skargi co do naruszenia przez Radę Gminy Cyców przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez przyjęcie w § 2 uchwały, że punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może znajdować się bliżej niż 20 m od szkół oraz kościołów. Trafnie podniesiono w uzasadnieniu skargi, że wynikająca z zaskarżonej uchwały minimalna odległość usytuowania punktu sprzedaży od obiektów chronionych oznacza w istocie bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r, sygn. akt II GSK 1316/19, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1349/19). Podkreślenia wymaga, że zadania i obowiązki określone w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ciążą również na gminie. W przepisie art. 41 ust. 1 ustawy przewidziano zaś, że prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu stanowi zadanie własne gminy. Nie budzi wątpliwości, że określone w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości kompetencje rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych mają służyć wykonywaniu zadań określonych w art. 1 i 2 ustawy, które z kolei służą zagwarantowaniu realizacji nadrzędnej zasady, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra narodu, wyrażonej w preambule omawianej ustawy. Trzeba też zauważyć, że z samej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1). Z powyższych przepisów wynikają cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. W ocenie Sądu określona w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały odległość od szkół oraz kościołów (nie bliższa niż 20 m), w powiązaniu nadto z przewidzianym w § 2 ust. 2 uchwały sposobem jej pomiaru (mierzona najkrótszą drogą wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od głównych drzwi wejściowych miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży do głównych drzwi wejściowych obiektu wymienionego w § 2 ust. 1) jest bardzo mała, może nawet oznaczać bezpośrednie sąsiedztwo z obiektami chronionymi i z pewnością nie ogranicza dostępności alkoholu, jak też nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Można też zauważyć, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie przyjętym w ocenianej uchwale nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy (m.in. powołane już wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1316/19 i z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1349/19). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu i przez to utrudniająca ten dostęp - stanowi pewną faktyczną barierę dostępności do alkoholu. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie nierzadkiego zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany. Jeśli zaś odległość ta jest zbyt krótka, to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 414/20 i powołane tam orzecznictwo). Zasadne są również zarzuty skargi dotyczące kwestii braku uzasadnienia uchwały. Trafnie Prokurator wskazał, że co do zasady uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu. Jednak zasada demokratycznego państwa prawnego przemawia za uzasadnieniem aktów prawa miejscowego. Przyjmuje się, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1167/22 i z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03). Szczególne znaczenie ma przy tym uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.). Uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz umożliwia kontrolę uchwały. Ustalenie motywów, jakimi kierowała się rada gminy określając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie danej gminy, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na art. 12 ust. 3 ustawy. Uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnienia co w oczywisty sposób powoduje, iż nie sposób wyprowadzić motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy Cyców ustalając zasady usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przez określenie odległości nie bliższej niż 20 m tych punktów od obiektów chronionych – szkół i kościołów. W konsekwencji brak jest wyjaśnienia, jakimi wartościami i celami kierowała się Rada ustalając określoną w uchwale odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Tymczasem konieczne jest wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym należy, że braku uzasadnienia przedmiotowej uchwały nie mogą sanować wywody zawarte w odpowiedzi organu na wniesioną w sprawie skargę, wskazujące na potrzebę zapewnienia równowagi pomiędzy swobodą działalności gospodarczej, wspierania przez gminę działalności gospodarczej lokalnych przedsiębiorców a potrzebą ochrony zdrowia publicznego i przeciwdziałania zjawiskom uzależnień. Odpowiedź na skargę stanowi jedynie pismo w postępowaniu sądowym. Ponadto z treści odpowiedzi na skargę wniesionej w niniejszej sprawie wynika, że organ odwołuje się przynajmniej w części do okoliczności faktycznych mających miejsce aktualnie. Zauważyć bowiem należy, że powołany przez organ Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Przeciwdziałania Narkomanii oraz Uzależnieniom Behawioralnym w Gminie Cyców na lata 2022-2026, określający gminne strategie w zakresie profilaktyki oraz minimalizowania szkód społecznych i zdrowotnych wynikających z używania alkoholu, został przyjęty kilka lat po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. Natomiast Rada Gminy Cyców powinna była przedstawić motywy podjęcia przedmiotowej uchwały z dnia 25 czerwca 2018 r. na etapie procedowania nad tym aktem, właśnie poprzez sporządzenie uzasadnienia. W ten sposób Rada mogła przedstawić swoją legalną argumentację w omawianej spornej kwestii. W związku z powołaniem się w odpowiedzi na skargę na swobodę prowadzenia działalności gospodarczej można dodatkowo zauważyć, że zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie zresztą jak i w doktrynie, ugruntowany jest pogląd, że gwarantowana w art. 22 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, a zatem może podlegać ograniczeniom (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 475/24 oraz powołane tam wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 10/97; 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02; 17 grudnia 2003 r., sygn. akt SK 15/02; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 7 maja 2001 r., sygn. akt K 19/00; 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01; 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02; 17 grudnia 2003 r., SK 15/02; 18 marca 2010 r., K 8/08; 27 lutego 2014 r., P 31/13, a także A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994 r., s. 49 i n.; L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo Sejmowe 2016 r., Komentarz do art. 22, wyroki NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 364/06 i z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1843/09). Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wymieniony został m.in. porządek publiczny oraz ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie w korzystaniu z wolności obywatelskich, w tym z wolności działalności gospodarczej, może nastąpić, gdy jest to konieczne dla zapewnienia np. porządku publicznego lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 475/24). Stwierdzeniu nieważności zaskarżonych unormowań uchwały z uwagi na ich istotną sprzeczność z przepisami prawa nie wyłącza też okoliczność niezakwestionowania wcześniej legalności uchwały przez Wojewodę Lubelskiego jako organ nadzoru. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w § 2 istotnie narusza prawo, w związku z czym i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie jej § 2 ust. 1 i ust. 2.