III SA/Lu 770/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Prawicowego Ruchu Samorządowego z siedzibą w R. na informację Zarządu Województwa L. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania 413 Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju PROW 2007 - 2013 dla małych projektów 1) uchyla zaskarżoną informację; 2) zasądza od Zarządu Województwa L. na rzecz Stowarzyszenia Prawicowego Ruchu Samorządowego z siedzibą w R. kwotę 457 ( czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] maja 2011 r. do Departamentu Koordynacji Projektów Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. wpłynął wniosek S. P. R. S., złożony za pośrednictwem lokalnej grupy działania – S. L. G. D. "L. Przyszłość Z. R.". Wniosek dotyczył przyznania pomocy w ramach działania 413 - Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju dla małych projektów, to jest operacji, które nie odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działań Osi 3, ale przyczyniają się do osiągnięcia celów tej osi. Według opisu, planowana operacja miała polegać na organizacji uroczystości – [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Dyrektor Departamentu Koordynacji Projektów Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L. poinformował stronę o brakach i nieprawidłowościach wniosku i wezwał do ich usunięcia w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma. Opowiadając na wezwanie organu, Stowarzyszenie w dniu [...] sierpnia 2011 r. usunęło stwierdzone braki i nieprawidłowości wniosku. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Koordynacji Projektów Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L., wobec stwierdzenia kolejnych braków i nieprawidłowości wniosku, ponownie poinformował i wezwał stronę do ich usunięcia. Stowarzyszenie uzupełniło braki wniosku w dniu [...] września 2011 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Koordynacji Projektów Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L., pismem z dnia [...] września 2011 r., [...], działając na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, 427 z późn. zm.), dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poinformował wnioskodawcę o odmowie przyznania pomocy na realizację zamierzonej operacji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z § 11 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 138, poz. 868 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie wykonawcze, jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków nie usunął ich w terminie, pomocy nie przyznaje się. Wobec nieusunięcia przez wnioskodawcę wszystkich nieprawidłowości, organ odmówił przyznania pomocy. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia [...] października 2011 r., [...], Zastępca Dyrektora Departamentu Koordynacji Projektów Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L. poinformował wnioskodawcę, że podtrzymuje stanowisko zawarte w informacji z dnia [...] września 2011 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na informację zawartą w piśmie z dnia [...] września 2011 r., [...], złożyło S. P. R. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że odmowa udzielenia pomocy nie została uzasadniona, nie wskazano dlaczego w ocenie organu wniosek został wypełniony niezgodnie z instrukcją. W ocenie strony, złożony wniosek nie zawierał żadnych uchybień i przy jego ocenie zastosowano zupełnie dowolną ocenę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest informacja z dnia [...] września 2011 r., [...], wydana na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W części nagłówkowej zaskarżonej informacji widnieje napis "Urząd Marszałkowski Województwa L. w L. Departament Koordynacji Projektów Europejskich". Informacja zawiera krótkie uzasadnienie oraz pouczenie o trybie i terminie wniesienia skargi sądowej. Pod informacją odciśnięto pieczęć "Zastępca Dyrektora Departamentu Koordynacji Projektów Europejskich P. Z.", który złożył własnoręczny podpis. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, instytucją zarządzającą jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, podmiotem wykonującym zadania delegowane w przypadku działań wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz 19-23 tej ustawy jest samorząd województwa. Samorząd województwa, wykonujący wyżej wymienione zadania delegowane, jest podmiotem wdrażającym, nad którym, zgodnie z art. 7 ustawy, nadzór w zakresie wykonywania tych zadań sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1,4,5 i 8 oraz 16 -23, jest przyznawana - nie w formie decyzji administracyjnej, lecz umowy (art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy, prowadzonych przez podmioty wdrażające, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków). Przepisy art. 21 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy - w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyny odmowy. W myśl art. 22 ust. 4 ustawy - w przypadku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy prowadzi właściwy organ samorządu województwa. Zgodnie zaś z § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego - załatwianie spraw związanych z przyznaniem pomocy może być dokonywane przez upoważnionych przez właściwy organ samorządu województwa pracowników urzędu marszałkowskiego albo wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną. Organy samorządu województwa muszą ściśle przestrzegać przyznanych im kompetencji. Zarówno przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jak i przepisy rozporządzenia wykonawczego nie określają, jaki organ samorządu województwa jest właściwy do prowadzenia spraw związanych z przyznaniem pomocy. W tej sytuacji należy sięgnąć do odpowiednich przepisów ustrojowych. Zgodnie z art. 15 ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.), dalej: ustawa o samorządzie województwa, organami samorządu województwa są sejmik województwa i zarząd województwa. Organy samorządu województwa są kolegialne. Sejmik województwa jest organem stanowiącym i kontrolnym województwa (art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należą sprawy, enumeratywnie wymienione w art. 18 ustawy o samorządzie województwa. Kompetencje zarządu województwa zamieszczone zostały w art. 41 ust. 1 - 2 ustawy o samorządzie województwa. Co do zasady zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (ust. 1). W ust. 2 art. 41 omawianej ustawy wymienia się tylko przykładowe (ważniejsze) zadania zarządu województwa, które jednak nie mają charakteru zamkniętej listy. Dalsze zadania mogą wynikać z innych przepisów. Na tle przedstawionych unormowań, nie budzi żadnej wątpliwości, że właściwym organem samorządu województwa do prowadzenia spraw związanych z przyznawaniem pomocy przewidzianej przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, które nie są rozstrzygane decyzyjnie, jest zarząd województwa (w przypadku, gdy podmiotem wdrażającym jest samorząd województwa). W świetle przepisów ustawy o samorządzie województwa, marszałek województwa nie jest organem województwa. Jest on jedynie przewodniczącym zarządu województwa. Jego uprawnienia organizacyjno - funkcjonalne zostały uregulowane przepisami art. 43 ust. 1 - 3 wspomnianej ustawy. W jednym tylko przypadku marszałek województwa uzyskał prerogatywy organu administracji publicznej, nie zyskując przez to miana organu województwa -organu ustrojowego. Ustawodawca zdecydował bowiem, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Nadto może wydawać postanowienia, zezwolenia i inne akty administracyjne, w oparciu o określone przepisy ustawowe. Marszałek wydaje te akty we własnym imieniu, a nie w imieniu zarządu województwa. W myśl art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, marszałek województwa może upoważnić wicemarszałka, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1. Oczywiste jest natomiast, że w sytuacji gdy chodzi o prowadzenie innych spraw, które należą do kompetencji zarządu województwa, upoważnienia do ich załatwiania w imieniu tego organu może udzielić zarząd województwa jako organ kolegialny, nie zaś marszałek województwa będący jedynie członkiem tego organu. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Zarząd Województwa L. nie podejmował uchwał upoważniających Dyrektora Departamentu Koordynacji Projektów Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. E. B. i jego Zastępcę P. Z. do podpisywania informacji, o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Jak wynika z akt sprawy oraz wyjaśnień pełnomocnika Zarządu Województwa L. zawartych w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. (k. 52-54 akt sąd.), zakresy czynności, uprawnień i odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku dla poszczególnych pracowników departamentu, w tym dla E. B. i P. Z., zostały przygotowane w oparciu o Regulamin Organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. Stosowanie do wyjaśnień zawartych w piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2008 r., znak ROW/ws/AK-823/4735/08, Regulamin Organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego winien wskazać departament odpowiedzialny za wdrażanie działań PROW 2007 - 2013, zaś z zakresu czynności wynikać ma upoważnienie pracowników do działań określonych w wytycznych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawartych w procedurach wdrażania. Podkreślić należy, że Wytyczne Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Książka Procedur (dotycząca obsługi wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 413 "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" w zakresie małych projektów, Oś 4: LEADER - Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013) nie stanowią źródła prawa. Nie można na ich podstawie wywodzić prawidłowości upoważnienia udzielonego P. Z. - Zastępcy Dyrektora Departamentu Koordynacji Projektów Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa L., do załatwiania w imieniu Zarządu Województwa L. spraw związanych z przyznawaniem pomocy, a w szczególności do podpisywania informacji, o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Regulamin Organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L., stanowiący załącznik do uchwały Nr CLXII/1916/08 Zarządu Województwa L. z dnia 16 września 2008 r., z późniejszymi zmianami, jest aktem wewnętrznym. Reguluje on m.in. zasady kierowania urzędem i jego wewnętrzną strukturę organizacyjną. Wskazanie zakresu zadań wykonywanych przez Departament Koordynacji Projektów Europejskich (§ 58 Regulaminu) oraz powołanie się na § 18 ust. 2 Regulaminu (w myśl którego zakresy czynności dla zastępców dyrektorów oraz pozostałych pracowników komórki organizacyjnej ustala dyrektor), nie może zastąpić wyraźnego - imiennego upoważnienia, w którym wskazuje się indywidualnie oznaczonego pracownika urzędu marszałkowskiego. Treść zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności P. Z. - Zastępcy Dyrektora Departamentu Koordynacji Projektów Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. – aktualnego w dniu wydania zaskarżonej informacji, podpisanego przez Dyrektora Departamentu (k. 58 akt sąd.), a w szczególności zapis pkt III. 2 i 3, nie może zastąpić upoważnienia, które jest władny udzielić wyłącznie Zarząd Województwa L., jako organ właściwy w sprawie. Przy ponownym badaniu wniosku, organ zdecyduje o podpisaniu umowy o przyznaniu pomocy, bądź też, jeśli uzna, że nie zostały spełnione przesłanki do jej przyznania, wyda informację, o której mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W tym ostatnim przypadku należy pamiętać, że informację może podpisać Zarząd Województwa L. lub osoba imiennie upoważniona przez ten organ. Zarówno nagłówek pisma, jak i jego treść powinny precyzyjnie określać rodzaj działającego organu, a osoba udzielająca informacji musi wyraźnie wskazać czy działa jako organ, czy też z upoważnienia organu. Dla porządku należy jeszcze zwrócić uwagę na poważne błędy w treści/formie zaskarżonej informacji, które powinny zostać w przyszłości wyeliminowane. O czym była wcześniej mowa, właściwym organem samorządu województwa w przedmiotowej sprawie był Zarząd Województwa L. Tymczasem zaskarżona informacja, jak wynika z jej części nagłówkowej została wydana - nie przez Zarząd Województwa L., lecz przez Urząd Marszałkowski Województwa L. Departament Koordynacji Projektów Europejskich. Na marginesie należy zauważyć, że dopiero w dniu 29 listopada 2011 r. Zarząd Województwa L. podjął uchwałę Nr [...] (k. 65 akt sąd.) zawierającą upoważnienie dla E. B. i P. Z. do wykonywania określonych czynności związanych z realizacją działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.