III SA/Lu 770/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na akt Starosty z dnia [...]grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany stałej organizacji ruchu na drodze gminnej oddala skargę. Zaskarżonym aktem z dnia [...] r. (nr [...]) Starosta [...] uwzględnił wniosek Zarządu Inwestycji Miejskich w [...] z dnia [...] r. i zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu na drodze gminnej nr [...] - ulicy [...] w [...]. Zgodnie z opisem technicznym dołączonym do w/w wniosku, zaprojektowano między innymi wykonanie nawierzchni jezdni z kostki brukowej o szerokości od 4,5 m do 5 m oraz zjazdów do wszystkich bram wjazdowych do posesji. Ponadto projekt zakładał wprowadzenie jednokierunkowego ruchu pojazdów na ulicy [...] poprzez ustawienie znaku B-2 "zakaz wjazdu" od strony ulicy [...] oraz znaku D-3 "droga jednokierunkowa" przy skrzyżowaniu z ul. [...] oraz innych znaków. Przewidziano również usunięcie dwóch znaków drogowych D – 4a "droga bez przejazdu" na początku ulicy [...] od strony ulicy [...] i [...]. Całość oznakowania projektowanego do wykonania przedstawiał plan sytuacyjny (rysunek nr 2). Według opisu technicznego, w obecnym stanie zagospodarowania ulica [...] jest drogą nieprzelotową (na granicy działek nr [...] i [...] ustawiono na stałe słupki rozdzielające), na wysokości działki nr [...] na działce nr [...] zlokalizowany jest plac manewrowo – postojowy, zaś na odcinku od słupków rozdzielających do istniejącego ciągu pieszego [...] tylko fragmentarycznie występuje tymczasowa nawierzchnia wykonana z płyt drogowych żelbetowych typu "MON" umożliwiająca dojazd do budynków na działkach nr [...] i [...]. Zadanie inwestycyjne związane z przebudową drogi oraz ustawieniem nowych znaków drogowych zrealizowano w październiku i listopadzie 2012 r. Z akt sprawy wynikało, że [...] w swoich licznych wystąpieniach domagał się od Starosty [...] zmiany organizacji ruchu kołowego na ulicy [...] w [...]. I tak w piśmie z dnia [...] r. zaproponował, aby na odcinku od ulicy [...] do końca placu nawrotowego (początek przewężenia ulicy) przywrócić ruch dwukierunkowy; a na przewężonym odcinku ulicy [...], tj. od końca placu nawrotowego do skrzyżowania z ulicą [...] postawić znaki zakazu ruchu z tabliczkami informacyjnymi "nie dotyczy posesji nr [...], [...], [...], służb komunalnych i rowerów" umożliwiając w ten sposób dojazd do posesji położonych na tym odcinku drogi. Wobec jednoznacznego i ostatecznego stanowiska o braku podstaw uzasadniających wprowadzenie zmian w ruchu drogowym na ulicy [...] w [...] zgodnie z w/w propozycją (organ dał temu wyraz w piśmie z dnia [...] r., znak: [...]) [...]wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego aktem z dnia 1 grudnia 2011 r. W wezwaniu z dnia [...] r. (uzupełnionym w dniu [...] r.) [...] stwierdził, że czynność zatwierdzenia stałej organizacji ruchu jest czynnością naruszającą obowiązujące przepisy prawa. Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na powyższe wezwanie. W skardze do WSA w Lublinie [...] wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty [...]. Zarzucił, że czynność tę podjęto z naruszeniem przepisów - § 1 ust. 3, § 7 ust. 1 i ust. 4, § 37 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; - § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem; - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego; - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podniósł, że w postępowaniu związanym z zatwierdzeniem stałej organizacji ruchu Starosta [...] dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa. Zatwierdzając projekt stałej organizacji ruchu organ przyczynił się do zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego szczególnie na zwężonym odcinku ulicy [...], czego dowodem są odnotowane trzy kolizje drogowe. Oznacza to, że organ nie powinien był zatwierdzić projektu w wersji przedłożonej przez inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu z następujących powodów. Przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie jest akt Starosty [...] z dnia [...] r. (nr [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmian stałej organizacji ruchu na drodze gminnej nr [...] ulica [...] w [...]. Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. podjętą w sprawie I OPS 14/13, zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w tej uchwale, zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie – na zasadzie powszechności dostępu. W myśl art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy, a organy tych jednostek samorządu wpływają na sposób zachowania uczestników ruchu drogowego, m.in. poprzez takie czynności jak zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu. Zatem prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów o samorządzie gminnym, powiatowym czy wojewódzkim. Natomiast wniesienie skargi do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący pismem z dnia [...] r. wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa, a następnie kolejnym pismem z dnia [...] r. uzupełnił poprzednie wezwanie. Skarżący nie otrzymał odpowiedzi organu na powyższe wezwanie i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, którą przekazano do organu w dniu [...] r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w [...]). Zatem sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., został zachowany. Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest akt Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmian stałej organizacji ruchu, to prawo do zaskarżenia tego aktu wynika odpowiednio z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595), dalej jako u.s.p. Zgodnie z powołanym unormowaniem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. podjętej w sprawie I OPS 14/13, przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. upoważnia również do zaskarżenia aktów /zarządzeń/ starosty wydawanych w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu. Zatem podstawową kwestią wymagającą rozważenia pozostawało, czy skarżący posiada legitymację materialną do zaskarżenia aktu Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]. Stosownie do unormowania art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, jednakże w orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, po skonkretyzowaniu tego aktem /czynnością/ organu administracji publicznej. Innymi słowy chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a więc stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Można więc powiedzieć, że o istnieniu interesu prawnego decyduje istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa lub obowiązki danego podmiotu. Jednocześnie konieczne jest odróżnienie interesu prawnego od interesu faktycznego. W postępowaniu administracyjnym interes faktyczny może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. W odróżnieniu natomiast od interesu faktycznego, interes prawny należy zawsze wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z norm prawa materialnego. Interes prawny jest indywidualny, konkretny, obiektywny, sprawdzalny, jego istnienie zaś znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Konkludując, postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się akt, który rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby, bądź też akt rozstrzygający o prawach lub obowiązkach innego podmiotu, wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, skarżący nie wykazał posiadania interesu prawnego, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego własną, indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją. Brak jest podstaw do uznania, że wydany przez Starostę [...] akt z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmian stałej organizacji ruchu, narusza interes prawny skarżącego. Zaznaczyć należy, że zmiany te polegały na wybudowaniu drogi z kostki brukowej o szerokości od 4,5 m do 5 m, zjazdów z kostki brukowej o szerokości 3,5 m do 4 m do wszystkich bram wjazdowych do posesji oraz progu zwalniającego o szerokości 4,8 m oraz zatwierdzeniu. Ponadto zatwierdzono jednokierunkowy ruch pojazdów na ulicy [...] w wyniku ustawienia znaku B-2 "zakaz wjazdu" od strony ulicy [...] oraz znaku D-3 "droga jednokierunkowa" przy skrzyżowaniu z ul. [...] oraz innych znaków drogowych. Skarżący uważa, że zmiana organizacji ruchu kołowego na ulicy [...] w [...] powinna polegać na tym, że na odcinku od ulicy [...] do końca placu nawrotowego (początek przewężenia ulicy) należy przywrócić ruch dwukierunkowy, zaś na przewężonym odcinku ulicy [...], tj. od końca placu nawrotowego do skrzyżowania z ulicą [...] należy postawić znaki zakazu ruchu z tabliczkami informacyjnymi "nie dotyczy posesji nr [...], [...], [...], służb komunalnych i rowerów" umożliwiając w ten sposób dojazd do posesji przylegających na tym odcinku drogi. Przy czym swój interes do zaskarżenia aktu i dążenie do zmiany dokonanych w nim ustaleń skarżący wyprowadza z faktu, że posesja przy ulicy [...] w [...] jest jego miejscem zamieszkania. Fakt zamieszkiwania skarżącego na terenie, gdzie dokonano zmian w organizacji ruchu, nie jest okolicznością wystarczającą dla uznania interesu prawnego skarżącego. Zmiana organizacji ruchu nie ogranicza prawa własności skarżącego, nie zmienia przeznaczenia terenu, nie uniemożliwia skarżącemu dalszego zamieszkiwania i korzystania z należącej do niego posesji. Podnoszony przez skarżącego fakt zwiększenia się niebezpieczeństwa użytkowania drogi, a także zwiększenia stopnia hałasu i zanieczyszczenia powietrza, jak również uciążliwości związane z dojazdem do posesji, nie oznacza że skarżący ma interes prawny w niniejszej sprawie. W szczególności interes prawny skarżącego nie wynika z § 1 ust. 3, § 7 ust. 1 i ust. 4, § 37 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), jak też z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r., Nr 177, poz. 1729). Powołane przez skarżącego przepisy § 1 ust. 3, § 7 ust. 1 i ust. 4, § 37 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. dotyczące norm technicznych dróg publicznych ich usytuowania nie odnoszą się do sfery uprawnień, czy obowiązków skarżącego. Podobnie ma się rzecz z powołanym przez skarżącego unormowaniem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Przepis ten odnosi się do obowiązków jednostki wprowadzającej organizację ruchu /którą w przedmiotowej sprawie jest Zarząd Inwestycji Miejskich w [...]/, dotyczących zawiadamiania o terminie wprowadzania zmian. Brak jest również podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego skarżącego ze wskazanego przez niego art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Za uznaniem interesu prawnego skarżącego nie przemawia fakt, że nie uwzględniono, w ocenie skarżącego słusznego sprzeciwu mieszkańców ulicy [...] w [...], przeciwko zatwierdzonej zmianie organizacji ruchu. Z powołanego przepisu, wyrażającego kilka podstawowych zasad postępowania administracyjnego /zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli/, nie wynika dla skarżącego konkretne uprawnienie czy powinność w sferze dotyczącej zatwierdzenia zmian w organizacji ruchu, będącego przedmiotem skargi. Istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego nie sposób również wywodzić z treści przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego o równości wszystkich obywateli wobec prawa oraz o prawie do równego traktowania przez władze publiczne. W tym zakresie skarżący przytacza tylko orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii uznania zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu za sprawę objętą właściwością sądów administracyjnych. Samo subiektywne przekonanie skarżącego o naruszeniu przez organ powołanych wyżej przepisów, bez wskazania konkretnej normy prawa materialnego, z której wynikałoby, że skarżony akt wpływa bezpośrednio na jego prawa lub obowiązki nie jest przesłanką do uznania interesu prawnego skarżącego. Okoliczności na które powołuje się skarżący, świadczą jedynie o istnieniu interesu faktycznego. Skarżący jest zainteresowany w doprowadzeniu do takiej zmiany organizacji ruchu kołowego na ulicy [...] w [...], która by odpowiadała jego propozycjom, przedstawionym w piśmie z dnia [...] r. W podsumowaniu powyższych rozważań należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania, że skarżący - w świetle art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - posiada interes prawny w zaskarżeniu aktu Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]. Powyższy przepis oznacza, że legitymowaną do wniesienia skargi jest osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jak wyżej wskazano skarżący nie był taką osobą. Z powyższych względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.