III SA/Lu 776/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2021 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia 16 września 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. M. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 listopada 2021 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej organ odwoławczy, Dyrektor ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania P. M. (dalej skarżący, strona), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej organ I instancji, Kierownik BP ARiMR ) z dnia 16 września 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2021. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 24 maja 2021 r. skarżący złożył za pomocą aplikacji eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2021. Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności ONW do powierzchni 8,63 ha. W dniu 1 września 2021 r. skarżący za pomocą aplikacji eWniosekPlus wycofał cały wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2021. Pismem z dnia 14 września 2021 r. skarżący wniósł o przywrócenie anulowanego wniosku o przyznanie płatności na rok 2021, uzasadniając, że próbował skorygować wniosek o dopłaty, poprzez wycofanie działki numer [...], której nie użytkuje. Skarżący wyjaśnił, że nie był świadomy tego, że trzeba było tylko złożyć nowy wniosek bez wycofywania poprzedniego. Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia 16 września 2021 r., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej k.p.a., umorzył postępowanie prowadzone z wniosku P. M. o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2021. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że z zachowaniem terminu złożył wniosek o przyznanie płatności. Wyjaśnił, że w rozmowie telefonicznej w dniu 1 września 2021 r. został poinformowany o potrzebie skorygowania nieprawidłowości dotyczącej działki nr [...]. Podkreślił, że nie był świadomy, że trzeba było tylko złożyć nowy wniosek bez wycofywania poprzedniego, i że jego zamiarem było skorygowanie wniosku, a nie jego wycofanie. Dyrektor ARiMR nie uwzględnił odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że postępowanie o przyznanie płatności ONW na rok 2021 wszczyna się na wniosek strony. Organ jest związany żądaniem strony wyznaczonym treścią wniosku. W związku zatem z wycofaniem w dniu 1 września 2021 r. całego wniosku, zasadnym było umorzenie postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ nie poinformował beneficjenta o jakichkolwiek przypadkach niezgodności w dokumentach oraz nie powiadomił strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Nie przeprowadzono także w gospodarstwie strony kontroli na miejscu. Wobec czego, wycofanie całego wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2021 było dozwolone. Dyrektor ARiMR podkreślił, że skoro P. M. wystąpił o przyznanie określonych świadczeń publicznych i oświadczył, że znane mu są zasady ich przyznawania, to należy uznać, że znane mu były zasady w ich całokształcie. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności, odpowiada sam wnioskodawca. Ustalenia kontroli administracyjnej sprawy stały się zatem podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że strona logując się do swojego konta w aplikacji eWniosekPlus miała informację, że przed wypełnieniem wniosku należy zapoznać się z instrukcją wypełniania wniosku, w tym wycofania pojedynczej działki, logowania, czy też odzyskiwania hasła. Wnioskodawca po zalogowaniu się na swoje konto w aplikacji eWniosekPlus miał również dostęp do instrukcji odnośnie do wypełniania wniosku o dopłaty na rok 2021. Organ odwoławczy opisał sposób obsługi aplikacji eWniosekPlus przez stronę. Mianowicie wyjaśnił, że strona wysyłając wycofanie całego wniosku w aplikacji eWniosekPlus, była ostrzeżona o konsekwencjach takiego kroku, tj., że używając przycisku "Wycofaj" wycofuje wszystkie złożone wcześniej dokumenty. Następnie system wyświetla komunikat informujący o konsekwencjach użycia przycisku "Wycofaj", tj. komunikat "Uwaga!!! Użycie przycisku WYCOFAJ spowoduje, iż wszystkie uprzednio złożone wnioski w tej kampanii zostaną wycofane. Wycofanie wniosku oznacza rezygnację z ubiegania się o przyznanie płatności w bieżącej kampanii. Czy jesteś pewna/pewien, że chcesz wycofać wniosek rezygnując z ubiegania się o płatności? W przypadku, gdy chcesz zgłosić zmianę do złożonego już wniosku lub wycofać jego część należy przejść do zakładki NOWE/AKTUALZACJA, wybrać Wniosek oraz poprawić lub usunąć dane." Na tym etapie, po tym komunikacie strona nadal miała możliwość anulowania podjętej akcji, ponieważ do wyboru były dwa przyciski dalszego działania, tj. "ANULUJ, WYCOFAJ". Domyślnie aplikacja eWniosekPlus podświetla taki komunikat. Sugeruje, jako pierwszy, przycisk wyboru "ANULUJ". Strona, pomimo tego ostrzeżenia, wysłała wycofanie całego wniosku na rok 2021, czyli zgodziła się z treścią komunikatu i przyznała tym samym, że zna zasady przyznawania płatności oraz wypełniania wniosku. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że na etapie postępowania przed organem I Instancji jaki i na obecnym etapie postępowania odwoławczego naliczenie płatności jest niedopuszczalne, albowiem termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności jest terminem prawa materialnego. Uznanie terminu za termin prawa materialnego oznacza, że nawet niezależne od rolnika okoliczności, które spowodowały dokonanie czynności określonej w przepisach prawa materialnego po terminie, nie mogą być uwzględnione przez organ poprzez przywrócenie terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucił organom nieuwzględnienie uzyskanych przez niego od organu I instancji informacji dotyczących błędów w złożonym wniosku o dopłaty na rok 2021. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przywrócenie wycofanego wniosku i wypłatę dopłat na podstawie skorygowanego wniosku. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 1 września 2021 r. zadzwonił do niego pracownik z BP ARMiR z informacją, że w złożonym wniosku została wykryta niezgodność dotycząca jednej działki (działka została wykazana też przez innego rolnika, tzw. sprawdzenie krzyżowe), oraz że skarżący będzie musiał skorygować złożony wniosek. Skarżący wskazał, że w trakcie rozmowy ustalił, że skoryguje wniosek od razu w aplikacji eWniosekPIus, poprzez wycofanie wskazanej działki ze swojego wniosku, aby skrócić procedurę całego postępowania. Ponieważ nigdy nie korygował wniosku na tak późnym etapie jego rozpatrywania (ponad 3 miesiące od daty złożenia) oraz prawdopodobnie wyciągając błędne wnioski z rozmowy telefonicznej z pracownikiem dotyczące procesu korekty wniosku, wycofał cały wniosek o płatności bezpośrednie oraz płatności ONW w aplikacji eWniosekPIus, po to aby następnie go skorygować i wysłać ponownie. Po wykonaniu operacji wycofania wniosku zadzwonił ponownie do pracownika biura ARMiR z informacją o wycofaniu wniosku i z zapytaniem co dalej ma zrobić. Skarżący uzyskał informację, że niepotrzebnie wycofał cały wniosek, bo powinien zmodyfikować już wcześniej złożony i wysłać go ponownie. W tych okolicznościach skarżący złożył w dniu 14 września 2021 r. prośbę o przywrócenie wycofanego wniosku. Skarżący podnosił, że wycofany wniosek o dopłaty na rok 2021 został złożony w terminie, to jest w dniu 24 maja 2021 r. i ponownie podkreślił, że jego intencją nie było wycofanie wniosku lecz jego skorygowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w skardze podstawą prawną, gdyż rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja o umorzeniu w całości postępowania w sprawie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2021. Organy uznały, że brak jest przedmiotu postępowania z uwagi na wycofanie przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności. Z kolei zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, jego intencją nie było wycofanie całego wniosku i odstąpienie od ubiegania się o przyznanie płatności na rok 2021, a jedynie usunięcie zasygnalizowanych niezgodności, a tym samym nadal zainteresowany jest uzyskaniem płatności. Spór dotyczy zatem kwestii ustalenia rzeczywistej treści żądania skarżącego i zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania. Postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone m.in. na podstawie przepisów k.p.a., ustawy z dnia 9 maja 208 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505, ze zm.) oraz ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 182, dalej ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z przytoczonej regulacji wynika, że w postępowaniu w przedmiocie płatności ONW Kodeks postępowania administracyjnego jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie składającej wniosek (art. 27 ust. 2 ww. ustawy). Takie uregulowanie prawne nie zwalnia jednak organów od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności - art. 6 k.p.a., oraz zasady pogłębiania zaufania – art. 8 k.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przy czym zasada zaufania, również w aspekcie procesowym, jest zasadniczym elementem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Postępowanie w przedmiocie przyznania płatności rolnych wszczynane jest wyłącznie na wniosek rolnika. Z chwilą cofnięcia wniosku zachodzi zatem obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu postępowania polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu, co uzasadnia umorzenie danego postępowania jako bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 105 § 1 k.p.a., wskazanego w podstawie prawnej decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia 16 września 2021 r., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis art. 105 § 1 k.p.a., dotyczy obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego wobec jego bezprzedmiotowości. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Jak wynika z akt sprawy, do akt administracyjnych włączone zostały wydruki z aplikacji eWniosekPlus, które wskazują, że: - w dniu 24 maja 2021 r. o godz. 21:46 zarejestrowany został eWniosek o przyznanie płatności na rok 2021, - w dniu 1 września 2021 r. o godz. 12:52 zarejestrowano wycofanie całego wniosku. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się też pismo skarżącego z dnia 14 września 2021 r., w którym skarżący informuje o okolicznościach związanych z zarejestrowaniem w systemie elektronicznym wycofania wniosku i próbie skorygowania wniosku o dopłaty. Na podstawie tych informacji organy obu instancji uznały, że brak jest przedmiotu postępowania z uwagi na wycofanie przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności. W ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, powyższe stanowisko organów jest nieuprawnione. Istotne bowiem jest to, że z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia tylko wówczas, gdy w sposób oczywisty, bezsporny organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, właśnie w świetle treści wskazanego powyżej pisma skarżącego z dnia 14 września 2021 r., w którym skarżący wprost oświadcza, że chciał skorygować złożony wniosek, a nie go wycofać takiej tezy, co do braku przedmiotu postępowania postawić nie można. Pismo to znane było organowi I instancji przed wydaniem decyzji. Tym samym organ I instancji nie mógł umorzyć postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ I instancji umarzając postępowanie bliżej nie uzasadnił swojego stanowisko wskazując jedynie ogólnikowo, że prośba skarżącego o przywrócenie wycofanego wniosku nie mogła zostać uwzględniona. Natomiast teza organu odwoławczego, że organ jest związany żądaniem strony byłaby trafna, gdyby w okolicznościach rozpatrywanej sprawy treść woli skarżącego, co do cofnięcia wniosku nie budziła wątpliwości. Skarżący nie kwestionował, że cofnął wniosek w systemie. Jednakże w świetle treści art. 105 § 1 k.p.a. istotne jest, czy rzeczywiście jego wolą było wycofanie żądania. Pamiętać bowiem należy, że o charakterze i zakresie żądania wniesionego przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje sama strona, a nie organ. Tymczasem poza wymienionymi powyżej wydrukami z systemu informatycznego w aktach sprawy nie ma żadnego innego dokumentu, który wskazywałby, że skarżący z jakichkolwiek powodów przestał być zainteresowany kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy płatności na rok 2021 i wnosi o umorzenie postępowania. Wręcz przeciwnie, jak już wskazano jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, skarżący poinformował organ na piśmie, że informacja w systemie o "wycofaniu" wynikała z faktu, iż próbował dokonać zmiany wniosku, a to w związku z uzyskaną od organu informacją o nieprawidłowościach stwierdzonych we wniosku. Skarżący konsekwentnie od samego początku podnosił, że jego intencją nie było wycofanie wniosku, a jego korekta. Swoje stanowisko skarżący podtrzymał w odwołaniu podkreślając, że jego zamiarem było skorygowanie wniosku, a nie jego wycofanie. Organ odwoławczy nie odniósł się w istocie do tej argumentacji, a przecież okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego muszą być aktualne na dzień wydania decyzji przez organy obu instancji. Ponadto zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) obliguje organ odwoławczy do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Kolejność czynności podjętych przez skarżącego prowadzi do przeciwnych, od przyjętych przez organy wniosków. Zdaniem sądu, nie ulega wątpliwości, że zamiarem skarżącego nie było wycofanie wniosku i rezygnacja z ubiegania się o przyznanie płatności. Oświadczenie woli strony jest dla organu wiążące. Pominięcie tego stanowiska stanowi o naruszeniu słusznego interesu strony, który podlega ochronie na mocy art. 7 k.p.a. Aby można było mówić o bezprzedmiotowości postępowania, żądanie wycofania wniosku nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Jeżeli strona twierdzi, że jej intencją nie było wycofanie wniosku, to organ nie może wbrew temu uznać, że było inaczej. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej ocenę prawną i merytorycznie rozpozna sprawę. Tym samym uznając, że wydane w sprawie decyzje naruszają art. 105 § 1 k.p.a., wobec braku podstaw do uznania bezprzedmiotowości postępowania, sąd -działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie I. sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.