III SA/Lu 782/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi T. I. P. Spółka Akcyjna na rozstrzygnięcie protestu Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej I. stwierdza, ze ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Agencji Wspierania Przedsiębiorczości ; II. zasądza od Agencji Wspierania Przedsiębiorczości na rzecz T. I. P. Spółka Akcyjna kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., (znak: [...]), L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w [...] (LAWP) poinformowała T. I. P. Spółkę Akcyjną z siedzibą w T. L. o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie projektu nr [...], pt. "Utworzenie T. I. P." złożonego w ramach konkursu nr [...], ogłoszonego w ramach Działania 2.3 Schemat A RPO WL na lata 2007-2013. Podstawą odmowy podpisania umowy było stwierdzenie, że projekt przedstawiony przez skarżącą nie spełnienia ustanowionego dla konkursu kryterium merytorycznego oceny techniczno-ekonomicznej: "Projekt jest wykonalny pod względem organizacyjnym i technicznym, tzn. ubiegający się o dofinansowanie posiada wystarczające zasoby techniczne, wiedzę oraz niezbędne decyzje administracyjne, umożliwiające realizację projektu zgodnie z proponowanym harmonogramem". W uzasadnieniu informacji o negatywnej ocenie LAWP wskazała, iż zakres prac budowlanych, zaplanowanych do zrealizowania w ramach projektu, przedstawionego za wnioskiem nr [...], wymaga posiadania przez skarżącą pozwolenia na budowę. W ocenie LAWP objęte projektem prace stanowią przebudowę, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości lub liczby kondygnacji. W niniejszej sprawie zmieniają się natomiast parametry użytkowe oraz techniczne istniejącego obiektu, tj. liczba wydzielonych pomieszczeń, wykucie otworów drzwiowych i okiennych w ścianach z cegieł, roboty rozbiórkowe ścian i stropodachu. Poza elementami projektu technicznego wymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę, projekt techniczny przewiduje również wykonanie innych prac, które w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) również wymagają uzyskania takiego pozwolenia. Jednym z elementów zamierzenia jest wykonanie instalacji hydrantowej, wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej oraz klimatyzacji, a więc instalacji, w które budynek nie był wyposażony. W ocenie Agencji cechą charakterystyczną remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego, dlatego za remont nie mogą być uznane roboty budowlane, w wyniku których powstaną nowe elementy. Ponadto, projekt techniczny w pkt 3.2 jako przedmiot i zakres opracowania wskazuje Budynek biurowy – remont i modernizacja z wydzieleniem lokali biurowych w budynku istniejącym nr [...] /wg oznaczeń na planszy PZT/, to ten sam projekt w pkt 3.6 wskazuje Budynek biurowy – przebudowa i wydzielenie lokali biurowych i usługowych w budynku istniejącym nr [...] /wg oznaczeń na planszy PZT/, co świadczy, zdaniem LAWP, o świadomości projektanta i skarżącej, że prace stanowią przebudowę budynku. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych LAWP podniosła, że brak jest podstaw do przyjęcia, by projekt przedstawiony przez skarżącą mógł zostać zrealizowany na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W proteście złożonym od powyższej informacji skarżąca Spółka podniosła, iż negatywna ocena projektu nie odwołuje się do wyjaśnień Spółki z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz pisma Starostwa Powiatowego w T. L. z dnia [...] grudnia 2013 r., mającego potwierdzać stanowisko T. I. P. S.A. Ponadto, w środku odwoławczym postawiono zarzut oparcia przeprowadzonej oceny na przypuszczeniach i domniemaniach. Zdaniem skarżącej posiada ona wszystkie niezbędne i ostateczne decyzje administracyjne warunkujące możliwość realizacji zamierzenia zgodnie z prawem. Rozstrzygnięciem protestu z dnia [...] lipca 2014 r., (znak: [...]), LAWP uznała protest za niezasadny. Agencja podniosła, że istotą oceny, w świetle art. 60 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. L 210 z 31.7.2006, str. 25, dalej jako Rozporządzenie 1083/2006) jest zweryfikowanie czy projekt przedstawiony do dofinansowania spełnia mające zastosowanie zasady krajowe i unijne, a kontrola projektu sprawowana jest przez instytucję zarządzającą lub działającą na jej odpowiedzialność instytucję pośredniczącą, także po zakończeniu postępowania konkursowego. Odnosząc się do stwierdzonego w informacji z dnia [...] czerwca 2014 r. braku wymaganego pozwolenia na budowę LAWP wskazała, że ocena prowadzona na podstawie art. 60 lit. a Rozporządzenia Rady 1083/2006 musi uwzględniać, że o treści oraz zakresie dokumentów objętych wnioskami o dofinansowanie decydują podmioty aplikujące, zainteresowane wykazaniem, że ich projekty są wykonalne. W ocenie Agencji, zgodnie z przepisem art. 28 ustawy Prawo budowlane, rozpoczęcie robót budowlanych wymaga - co do zasady - legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady przewiduje art. 29 powoływanej ustawy, zawierający katalog zamknięty robót budowlanych niewymagających takiego pozwolenia na budowę. Inwestor chcąc zatem realizować określone roboty i obiekty budowlane, które - jego zdaniem - nie wymagają pozwolenia na budowę, musi wykazać, że planowane zamierzenie mieści się w tym katalogu. W ocenie LAWP, uzyskane przez Spółkę pismo Starosty Powiatowego w T. L. z dnia [...] grudnia 2013 r. nie wskazywało, która jednostka redakcyjna art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane miałaby stanowić w niniejszej sprawie podstawę do uznania, iż prace budowlane objęte projektem technicznym z dnia [...] sierpnia 2013 r. wpisują się w którykolwiek z wyjątków od zasady wyrażonej art. 28 ustawy. Po dokonaniu kwalifikacji elementów zamierzenia inwestycyjnego LAWP doszła do przekonania, że prace budowlane, zaplanowane do zrealizowania w ramach projektu, nie mogą być uznane za remont, ale stanowią przebudowę budynku. Agencja nie uwzględniła również zarzutu skarżącej, iż opinia asesora zewnętrznego nie obejmowała stanu faktycznego sprawy po złożeniu przez skarżącą uzupełnienia dokumentów. Wyjaśnienia i dokumenty złożone w dniu [...] grudnia 2013 r. nie dezaktualizują wcześniej złożonego zamierzenia projektowego. Projekt techniczny nie uległ zmianie po dniu wyrażenia opinii przez asesora ([...] grudnia 2013 r.). Podstawą ustalenia przez LAWP, iż dla realizacji projektu przedstawionego przez Spółkę wymagane jest posiadanie pozwolenia na budowę, był projekt techniczny z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz kwalifikacja zamierzenia w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane. LAWP podniosła również, że wyrażone stanowisko znajduje umocowanie w treści przedłożonego jako załącznik nr 13 do wniosku o dofinansowanie, projektu technicznego, sporządzonego przez Biuro Inżynierskie M.&M. Projekt techniczny, oznaczony datą sporządzenia [...] sierpnia 2013 r., złożony wraz z pierwotnie przedłożoną dokumentacją aplikacyjną w dniu [...] sierpnia 2013 r. (ostatni dzień naboru wniosków), jak i na etapie poprawy w dniu [...] grudnia 2013 r., zawiera bowiem zaklejenia stron projektu, zastępujące pierwotne zapisy autorów opracowania innymi. Pierwotne zapisy wskazywały, że projekt dotyczył budynku biurowego i polegał na przebudowie. Niezgadzając się z powyższym T. I. P. Spółka Akcyjna w T. L. złożyła skargę na rozstrzygniecie protestu z dnia [...] lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o stwierdzenie, iż ocena projektu i odmowa podpisania umowy o dofinansowanie zostały przeprowadzone w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 30a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), dalej: u.z.p.p.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadną odmową podpisania ze skarżącą umowy o dofinansowanie projektu, oraz art. 27 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., poprzez niedochowanie zasady przejrzystości postępowania oraz realizacji zasady równego dostępu do pomocy w ramach programu. W uzasadnieniu decyzji, Spółka wskazała, że naruszeniem prawa przez LAWP było dokonanie pozytywnej oceny projektu i zakwalifikowanie go do dofinansowania, a następnie odmówienie podpisania umowy o dofinansowanie z przyczyn, których nie można uznać za obiektywne. Ponadto, zdaniem skarżącej, Agencja nie posiadała uprawnień do kwestionowania rzetelności i prawidłowości zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych, w stosunku do którego Starosta Powiatowy w T. L. nie zgłosił sprzeciwu oraz pozwolenia na budowę wydanego przez ten sam organ administracji w dniu [...] stycznia 2013 r. Skarżąca podniosła również, że pewne wątpliwości budzi procedura dokonania ponownej oceny projektu. W odpowiedzi na skargę L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Z dołączonych do skargi dokumentów wynika, że T. I. P. Spółka Akcyjna w dniu [...] sierpnia 2013 r. złożyła w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 Działanie 2.3 Schemat A: Wsparcie instytucji otoczenia biznesu i transferu wiedzy, w odpowiedzi na konkurs nr [...] projekt pod nazwą "Utworzenie T. I. P.". Projekt ten przeszedł procedurę kwalifikacyjną i został umieszczony na liście rezerwowej zatwierdzonej Zarządzeniem nr [...] Dyrektora LAWP z dnia [...] marca 2014 r. Kolejnym Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor LAWP przyznał dofinansowanie projektowi zgłoszonemu przez skarżącego do konkursu (okoliczności bezsporne). Przed podjęciem decyzji o podpisaniu umowy o dofinansowanie LAWP zażądał dodatkowych dokumentów, które zostały przez skarżącego doręczone. Nie ulega także wątpliwości, że przed zawarciem umowy o dofinansowanie instytucja zarządzająca (w tym przypadku LAWP) jest nie tylko upoważniona, ale i zobowiązana do weryfikacji dokonanej uprzednio pozytywnej oceny projektu w aspekcie jej zgodności z kryteriami wyboru projektów (por. GSK 115/13, GSK 1404/12, GSK 1381/11). Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. LAWP powiadomił skarżącego o odmowie podpisania umowy z uwagi na to, że przedstawiony projekt nie spełnia ustanowionego dla konkursu kryterium merytorycznego oceny techniczno-ekonomicznej: "Projekt jest wykonalny pod względem organizacyjnym i technicznym, tzn. ubiegający się o dofinansowanie posiada wystarczające zasoby techniczne, wiedzę oraz niezbędne decyzje administracyjne, umożliwiające realizację projektu zgodnie z proponowanym harmonogramem". Uzasadniając swoje stanowisko LAWP wskazała, że zakres prac budowlanych, zaplanowanych do zrealizowania projektu przedstawionego we wniosku nr [...] wymaga legitymowania się pozwoleniem na budowę, a stanowisko to podtrzymano także w rozstrzygnięciu protestu z dnia [...] lipca 2014 r. W świetle powyższych okoliczności – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – stanowisko L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości nie zasługiwało na aprobatę. Należy podkreślić, że okoliczność, czy na zakres robót budowlanych w budynku nr [...] określonym w złożonym projekcie budowlanym załączonym do wniosku, wymagane jest zgłoszenie, czy też pozwolenie na budowę w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, była przedmiotem oceny przed Zarządzeniem Dyrektora LAWP z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie umieszczenia projektu na liście rezerwowej. Z akt sprawy wynika, że zamiar przeprowadzenia robót budowlanych związanych z remontem istniejącego budynku nr [...] z wydzieleniem lokali biurowych i usługowych oraz wykonaniem dojść, dojazdów i placów postojowych zgłoszony został do Starosty T. dnia [...] sierpnia 2013 r. na podstawie art. 30 Prawa budowlanego. Starosta T. pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. poinformował skarżącego, że nie zgłasza sprzeciwu w tym przedmiocie. Dokumenty te stanowiły załącznik do wniosku o dofinansowanie. W trakcie oceny przedmiotowego wniosku LAWP uzyskała opinię w dziedzinie budowlanej z dnia [...] grudnia 2013 r., w której stwierdzono, że zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonania robót nie zostało precyzyjnie określone. W odpowiedzi na to skarżący przedłożył pismo z dnia [...] grudnia 2013 r. kierowane do Starostwa Powiatowego w T. L. oraz odpowiedź na to pismo z dnia [...] grudnia 2013 r., z którego jednoznacznie wynika, że przedmiotem zgłoszenia zgodnie z dokumentacją budowlaną dołączoną do wniosku o dofinansowanie był remont budynku nr 2, zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem spełnia wymogi art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia w trybie art. 30 w/w ustawy. Nie ulega wątpliwości, że Starostwo Powiatowe w T. L. jest organem uprawnionym do wydawania pozwoleń na budowę, bądź też zgłaszania sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, co jednoznacznie wynika z przepisów prawa budowlanego. Wydaje się, że stanowisko takie podzielała także LAWP w piśmie z dnia [...] marca 2014 r., stwierdzając "Zważywszy na wskazane pismo Starostwa Powiatowego w T. L. oceniający odstąpili od wcześniej prezentowanego stanowiska w zakresie wymagalności pozwolenia na budowę na zakres prac objętych projektem technicznym. Projekt został uznany za wykonalny i skierowany do oceny merytorycznej, kryteria strategiczne". Takie stanowisko dawało następnie podstawy do zakwalifikowania projektu do realizacji i umieszczenia go na liście rezerwowej, a następnie do realizacji. Należy zwrócić uwagę, że LAWP przed podpisaniem umowy o realizację projektu, nie podnosi innych okoliczności, które uniemożliwiałyby jego realizację, ale wraca do problemu pozwolenia na budowę stwierdzając, że pierwotnie przeprowadzona ocena merytoryczna projektu, uznająca za wystarczające legitymowanie się przez skarżącego zgłoszeniem robót budowlanych, nie była prawidłowa. Podstawę do takiego stwierdzenia stanowiła ponownie opinia asesora zewnętrznego z dnia [...] grudnia 2013 r. Przywoływane tym przedmiocie tezy orzecznictwa NSA oraz piśmiennictwa nie mogą zmienić faktu, że jedynym organem uprawnionym do decydowania o pozwoleniu na budowę, bądź też zgłoszeniu robót budowlanych pozostaje Starostwo Powiatowe w T. L. Oceny tej nie może podważyć także okoliczność, że LAWP jako instytucja pośrednicząca w rozumieniu art. 2 pkt 6 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. jest odpowiedzialna za zapewnienie, by do dofinansowania zostały wyłonione projekty, które spełniają ustawowe kryteria oraz odpowiadają mającym zastosowanie normom krajowym i wspólnotowym (art. 60 lit. a Rozporządzenia). Nie ulega bowiem wątpliwości, że istotą oceny, w świetle art. 60 lit. a Rozporządzenia 1083/2006, jest zweryfikowanie, czy dany projekt przedstawiony do dofinansowania, spełnia mające zastosowanie normy krajowe i unijne. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że odmowa podpisania umowy o dofinansowanie z powodu braku pozwolenia na budowę dokonana została z naruszeniem zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) i posiada znamiona dowolności. Przejrzystość reguł oceny, bezstronność oceny i jej rzetelność są najważniejszymi zasadami, na których opierać się powinna ocena projektów w procesie ich wyboru do dofinansowania (art. 26 ust. 2 i art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r.). Ponownie rozpoznając sprawę L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości będzie miała na uwadze podniesione wyżej okoliczności. Z tych względów oraz na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniał art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).