III SA/Lu 785/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia 6 września 2013 r., nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], odmawiającą P. D. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie 1.393,27 zł, ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 7.548 zł oraz na Fundusz Pracy w kwocie 143,46 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że odmowa umorzenia należności nastąpiła z uwagi na niewystąpienie przewidzianej w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, sytuacji całkowitej nieściągalności, a także okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności – w myśl ust. 3a przywołanego artykułu oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.), dalej: Rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. Organ wskazał, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z dniem [...] kwietnia 2011 r. jednak nie daje to podstawy do umorzenia należności gdyż posiada majątek nieruchomy. Z rachunku bankowego skarżącego Dyrektor Oddziału ZUS w B. prowadzi egzekucję własną. Organ ustalił, że skarżący posiada nieruchomość o powierzchni 3,0000 ha położoną w U., co uzasadnia twierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Skarżący podlega rolniczemu ubezpieczeniu społecznemu w KRUS. Źródłem utrzymania skarżącego i jego czteroosobowej rodziny jest dochód uzyskiwany przez żonę skarżącego – E. D. z renty w wysokości 764,33 zł. Żona skarżącego pobiera także zasiłek rodzinny z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. na dwoje dzieci w łącznej wysokości 183,00 zł miesięcznie. Z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,0000 ha fizycznych, tj. 4,4035 ha przeliczeniowych, skarżący osiąga dochód w wysokości 11.946,70 zł rocznie z tego 997,05 zł miesięcznie. W dniu [...] sierpnia 2013 r. skarżący oświadczył jednak, że z gospodarstwa rolnego nie osiąga żadnych dochodów gdyż 0,77 ha to łąka zarośnięta krzakami, pole o powierzchni 1,62 ha oddane zostało do uprawy sąsiadowi w zamian za opłatę podatku rolnego i z tego tytułu nie osiąga dochodów, a 0,61 ha to działka pod budynkami. W okresie od 2008 r. do 2012 r. rodzina skarżącego korzystała ze świadczeń pomocy społecznej, czego jednak w 2013 r. zaprzestała. W ocenie organu miesięczny dochód rodziny skarżącego wynosi 947,33 zł i jest to kwota jaką dysponuje rodzina skarżącego na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W powyższej kwocie nie uwzględniono dochodu z gospodarstwa rolnego mając na uwadze twierdzenia skarżącego, że nie uprawia sam pola, ale przekazał je w dzierżawę sąsiadowi w zamian za opłatę podatku rolnego. Wydatki związane z utrzymaniem z tytułu miesięcznych opłat wykazane przez skarżącego w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej to energia elektryczna w kwocie 65,00 zł, gaz - 98,00 zł, opłata za telefon żony skarżącego - 25,00 zł, ubezpieczenie skarżącego w KRUS - 125,00 zł, podatek rolny - 43,00 zł. Według oświadczenia skarżącego, koszty związane z leczeniem wynoszą średnio 230,00 zł miesięcznie, dojazdy do lekarzy na leczenia i kontrolne około 400,00 zł miesięcznie. Przedstawione przez skarżącego wydatki wynoszą średniomiesięcznie 986,00 zł. Odejmując od powyższej kwoty podatek rolny wynoszą 943,00 zł. Skarżący podniósł również, że ponosi koszty związane z uczęszczaniem córki do szkoły oraz związane z pielęgnacją i utrzymaniem nowonarodzonego dziecka, nie wskazał jednak kwoty tych wydatków. Organ wskazał, że z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wynika, że za okres od [...] października 2012 r. do [...] sierpnia 2013 r. opłata za energię elektryczną wyniosła 197,49 zł, w kwietniu 2013r. - 36,10 zł, w czerwcu 2013r. - 81,95 zł, w sierpniu 2013 r. - 79,44 zł. Zwolnione zostały od podatku rolnego użytki rolne o powierzchni 0,6000ha, na których zaprzestano produkcji rolnej, położone w miejscowości U. oznaczone w ewidencji gruntów jako cześć działki nr [...]. Zwolnienie od podatku rolnego obejmuje okres od [...] kwietnia 2013 r. do [...] marca 2016 r. Podatek rolny dla gospodarstwa rolnego za rok 2013 r. wynosi łącznie 505,00 zł, tj. 42,08 zł miesięcznie. W 2011 roku skarżący na zakup opału wydał kwotę 1.353,07 zł, tj. średnio 112,76zł miesięcznie. Innych stałych wydatków związanych z utrzymaniem skarżący nie wykazał oraz nie udokumentował. Udokumentowane zostały wydatki związane z leczeniem: na zakup leków w 2009r. - 112,18zł, w 2010 r. - 565,81 zł, w 2011 r. - 497,75zł, w 2012 r. - 1.426, 77zł (w tym zakup sznurówki rehabilitacyjno- terapeutycznej w kwocie 140,00zł), w 2013 r. do sierpnia - 1.774,89zł. W 2013 r. wydatki związane z zakupem lekarstw wyniosły średnio miesięcznie 221,86 zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, jednak nie można jednoznacznie stwierdzić, że w przypadku rodziny skarżącego zachodzi ubóstwo, oraz że ma ono charakter trwały. W ocenie organu z analizy przedstawionych dokumentów wynika, że z uwagi na problemy zdrowotne, w tym przebyte zabiegi operacyjne, skarżący ma ograniczone możliwości podjęcia pracy zarobkowej i w związku z tym jego rodzina jest w trudnej sytuacji, jednak nie można stanu tego zakwalifikować jako trwałego i pogłębiającego się. Skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego, którego aktualnie sam nie uprawia, nie można jednak wykluczyć, że skarżący już w ogóle nie będzie uzyskiwał dochodów z tego gospodarstwa. Zdaniem Zakładu, zestawiając podane przez skarżącego dochody i wydatki należy stwierdzić, że nie pozostają mu wolne środki. W zestawieniu nie zostały uwzględnione wydatki związane z wyżywieniem i zakupem ubrań oraz wydatki szkolne, których, pomimo wezwania zawartego w zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2013 r., skarżący nie określił kwotowo. W 2013 r. rodzina skarżącego nie korzystała z pomocy społecznej z wyjątkiem dożywiania dziecka do [...] czerwca 2013 r. w ramach rządowego programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", a więc powyższe wydatki nie były finansowane ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wobec powyższego, zdaniem Zakładu, rodzina skarżącego posiada inne źródło dochodu, którego nie ujawnia. W ocenie Zakładu, w sprawie nie zachodzą również przesłanki do umorzenia wynikające z § 3 pkt 3 Rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. tj. przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy osoba zobowiązana do spłaty należności sprawuje bezpośrednią opiekę nad chorym członkiem rodziny, a sposób sprawowania tej opieki uniemożliwia jednoczesne pozyskiwanie dochodu niezbędnego do podjęcia spłaty zadłużenia. Zdaniem organu z przedłożonych dokumentów nie wynika, że ze względu na swój stan zdrowia skarżący nie może pracować i nie ma możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległych składek, a także, że żona skarżącego wymaga stałej opieki. P. D. ma wiele schorzeń i wymaga leczenia, lecz mimo to nie ma orzeczonej niezdolności do pracy. Organ podkreślił jednocześnie, że umorzenie należności z tytułu składek zarówno na podstawie art. 28 ust. 3 i art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 powołanego wyżej Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności należy każdorazowo do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który ma jedynie możliwość, a nie prawny obowiązek umarzania należności z tytułu składek, nawet w przypadkach spełnienia ustawowych przesłanek do umorzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. D. wniósł o uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...]. Skarżący wskazał, że powyższe decyzje są dla niego krzywdzące i opierają się niewłaściwym rozważeniu materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego decyzje naruszają przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 Rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Organ nie rozważył w sposób wszechstronny materiału dowodowego oraz dokonał błędnej i nietrafnej jego oceny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że powyższa kontrola jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądu decyzji, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to m.in., że w granicach danej sprawy sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przede wszystkim należy podkreślić, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc czy wydana zostanie decyzja umarzająca należność w całości lub w części. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., tzn. czy organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Wybór treści rozstrzygnięcia przez organ nie może być bowiem dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., II SA 2875/95, Wokanda 1996/6/32). Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z powyższych przepisów. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść przepisów art. 28 ust. 2, 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wydane na podstawie art. 28 ust. 3b ustawy rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., które przewiduje możliwość umorzenia należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyjątek od powyższej regulacji przewiduje art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla ubezpieczonego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1), a także w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2) oraz w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że organ zasadnie przyjął, iż w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, która związana jest generalnie z brakiem majątku umożliwiającego dochodzenie zaległych należności w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości o powierzchni 3 ha położonej w U., oraz że w dniu [...] października 2012 r. dokonano zabezpieczenia należności w księdze wieczystej o nr [...]. Dyrektor Oddziału ZUS w B. egzekucję własną z rachunku bankowego skarżącego. Aktualne zadłużenie skarżącego co prawda nie jest objęte postępowaniem egzekucyjnym za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego lub postępowaniem w sprawie przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania na osoby trzecie, jednak nie można z góry założyć bezskuteczności egzekucji, czy też braku możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Skarżący nie wykazał również, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uregulować należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skarżący powoływał się na problemy zdrowotne swoje i swojej żony oraz przedłożył dokumentację medyczną, potwierdzającą ten stan, jednak z akt sprawy nie wynika, że skarżący jest trwale lub częściowo niezdolny do pracy, oraz że żona skarżącego wymaga stałej opieki, co uniemożliwia skarżącemu uzyskanie dochodu pozwalającego opłacić zaległe składki. W rozpoznawanej sprawie organ rozważył wyczerpująco wszystkie istotne okoliczności dotyczące sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej skarżącego, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie zasadności wniosku o umorzenie należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W szczególności organ wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, co znalazło wyraz w rzeczowym uzasadnieniu decyzji. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.