III SA/Lu 787/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi E. O.-M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania J. S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie przyznania J. S. dodatku mieszkaniowego w kwocie 131,39 zł miesięcznie na okres sześciu miesięcy począwszy od [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że J. S. w dniu [...] czerwca 2012 r. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wraz z deklaracją o dochodach. Na podstawie wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji ustalił, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką – H. P. Organ stwierdził, że łączne dochody brutto w dwuosobowym gospodarstwie domowym za marzec, kwiecień i maj 2012 r. wyniosły 2.558,97 zł. Średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wynosił w tym okresie 426,49,00 zł. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawidłowe jest ustalenie organu pierwszej instancji co do liczby członków gospodarstwa domowego skarżącej, która wbrew stanowisku wyrażonemu w odwołaniu prowadzi to gospodarstwo razem z matką H. P. Organ podniósł, że występująca w sprawie sytuacja odpowiada definicji gospodarstwa domowego zawartej w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm). Organ odwoławczy wskazał również na prawidłowość wyliczenia wysokości miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego skarżącej. Wydatki na mieszkanie ustalono na kwotę 262,78 zł, na którą składa się kwota 197,76 zł potwierdzona przez zarządcę domu oraz ryczałt na ogrzanie lokalu, wody i zakup opału, obliczony na podstawie § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 z późn. zm.), przysługujący w związku z brakiem w lokalu instalacji centralnego ogrzewania, centralnie dostarczanej cieplej wody i gazu przewodowego. Wysokość ryczałtu wynosi łącznie 65,02 zł (50,50 zł + 11,17 zł + 3,35 zł). Organ odwoławczy zważył, że zgodnie z art. 3 ust. 1 o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 125 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Kwota najniższej emerytury stosownie do art. 1 ustawy z dnia 1 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 118) wynosi od 1 marca 2012 r. 799,18 zł, a 125 % tej kwoty to 998,98 zł. W konsekwencji Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż po stronie skarżącej spełniony jest warunek z art. 3 ust. 1 ustawy dodatkach mieszkaniowych, gdyż ustalony dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w kwocie 426,49 zł nie przekracza kwoty 125 % najniższej emerytury. Organ odwoławczy wskazał, że myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 40 m2 - dla 2 osób. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6 tego artykułu, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 12 % dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2 - 4 osobowym. Mając powyższe na względzie dodatek mieszkaniowy odpowiadałby kwocie 160,42 zł (262,78 zł - 12% x 852,99 zł)). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło jednak uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Przy tym w myśl art. 6 ust. 11 ustawy, rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć lub obniżyć, nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokość wskaźników procentowych, o których mowa w ust. 10. Zgodnie zaś z treścią § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2004 roku, w Gminie B. kwota dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać 50 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 50 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. W przypadku skarżącej 50 % wydatków w kwocie 262,78 zł stanowi 131,39 zł. Tyle wynosi dodatek mieszkaniowy przysługujący skarżącej. W konsekwencji Kolegium uznało, że kwota dodatku mieszkaniowego została wyliczona prawidłowo, co uzasadniało utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. S. oświadczyła, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i korzysta z lokalu na podstawie umowy użyczenia. Skarżąca wyjaśniła, że alimenty i dodatek mieszkaniowy w całości pokrywają koszty utrzymania mieszkania. W ocenie skarżącej, organ uchybił przepisom postępowania, błędnie ustalił stan faktyczny i nie ustalił, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że zarzuty skargi nie znajdują podstaw w świetle zebranego materiału dowodowego, który potwierdza fakt prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z matką H. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie wskazać należy, że zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.). Krąg uprawnionych do dodatku określa art. 2 ust. 1 ustawy. z treści tego przepisu wynika, że dodatek przysługuje osobom posiadającym określony tytuł prawny do lokalu: najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych (pkt 1), osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego (pkt 2), osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych (pkt 3) oraz innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem (pkt 4), a ponadto osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny (pkt 5). Skarżąca powołuje się na tytuł do lokalu wynikający z umowy użyczenia lokalu należącego do jej matki. Na okoliczność tę skarżąca przedstawiła umowę użyczenia zawartą z matką H. P. w dniu [...] marca 2006 r. oraz dwa aneksy do umowy: z dnia [...] marca 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. Organy obu instancji nie zakwestionowały powoływanych przez skarżącą dowodów i w oparciu o nie ustaliły, że skarżąca jest osobą uprawnioną do dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Pojęcie gospodarstwa domowego określa art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 1 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 118) kwota najniższej emerytury wynosi od 1 marca 2012 r. 799,18 zł, a 125 % tej kwoty to 998,98 zł. Skarżąca spełnia więc kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy dodatkach mieszkaniowych. Dochód na osobę w gospodarstwie domowym skarżącej wynosi 426,49 zł. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 40 m2 - dla 2 osób. Przez liczbę członków gospodarstwa domowego w rozumieniu powołanego przepisu rozumieć należy liczbę osób wspólnie zamieszkujących i gospodarujących w danym lokalu. Lokal zajmowany przez skarżącą i jej matkę ma pow. użytkową 36,16 m2. Organy ustaliły, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca mieszka razem ze swoją matką i z nią wspólnie gospodaruje. Skarżąca posiada co prawda stały dochód w postaci alimentów od matki H. P. w kwocie 100 zł miesięcznie, ustalonych ugodą zawartą przed Sądem Rejonowym Lublin-Wschód w dniu 16 kwietnia 2012 r. w sprawie IV RC 176/12, jednak jak wynika z wywiadu środowiskowego z dnia [...] czerwca 2012 r. nadal utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego matki H. P. w kwocie 799,18 zł, miesięcznie wypłacanego przez ZUS. J. S. prowadzi zatem dwuosobowe gospodarstwo domowe w rozumieniu przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tym miejscu należy odnieść się do skargi, w której skarżąca podnosi, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zgodnie z art. 4 ustawy przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, w świetle przytoczonego przepisu jako zasadę na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych przyjmuje się jedność gospodarstwa domowego w jednym lokalu mieszkalnym. Przypadki, gdy osoby zamieszkujące w tym samym lokalu nie prowadzą jednego gospodarstwa domowego, to jest, gdy w zajmowanym lokalu zamieszkują faktycznie w wydzielonych jego częściach, ponosząc wydatki na utrzymanie siebie i lokalu niezależnie od drugiej osoby, mają charakter wyjątkowy. Wykazanie okoliczności podziału lokalu mieszkalnego między kilka gospodarstw domowych, a tym samym obalenie występującego w ustawie domniemania jedności gospodarstwa domowego w jednym lokalu mieszkalnym, musi podlegać ocenie dokonywanej ze znacznym rygoryzmem, a to ze względu na publicznoprawny charakter pomocy w postaci dodatku mieszkaniowego. Niedopuszczalne jest godzenie się na fikcyjne podziały gospodarstw domowych (por. Andrzej Paduch, Uzyskanie dodatku mieszkaniowego w świetle przesłanek ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, Samorząd Terytorialny 2011 r. Nr 4, s. 63 i nast.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca mieszka w lokalu przy ul. [...] w B. razem ze swoją matką H. P. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że J. S. i H. P. nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, jak twierdzi skarżąca. Lokal składa się z jednego pokoju i kuchni i nie został fizycznie podzielony na dwie odrębne części, umożliwiające oddzielne gospodarowanie. Skarżąca nie ma innych dochodów poza alimentami ustalonymi ugodą, pozwalających na pokrywanie koszów utrzymania. Twierdzenia skarżącej o prowadzeniu odrębnego, samodzielnego gospodarstwa domowego nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Nie ma znaczenia fakt zamieszkiwania J. S. i H. P. w przedmiotowym lokalu na podstawie różnych tytułów prawnych, skoro jeden z tych tytułów wywodzi się z drugiego. Sąd zważył również, że skarżąca akcentuje jedynie fakt uiszczania odrębnie poszczególnych wydatków związanych z lokalem, natomiast nie powołuje się na okoliczność, iż dochody uzyskiwane przez matkę nie służą osobistemu utrzymaniu skarżącej. W świetle zaś takiego stanowiska skarżącej oraz powołanych wyżej argumentów prawidłowym było ustalenie przez organ miesięcznego dochodu na jedną osobę w gospodarstwie domowym J. S. (art. 3 ust. 1 ustawy) z uwzględnieniem dwóch osób wchodzących w skład tego gospodarstwa oraz sumy dochodów określonych w art. 3 ust. 3 ustawy uzyskiwanych tak przez skarżącą, jak i jej matkę. Trzeba zarazem wskazać, że uzgodnienia między skarżącą i jej matką co do ponoszenia wydatków na wspólnie zajmowane mieszkanie nie wykluczają faktu prowadzenia wspólnego gospodarstwa, gdyż elementem wspólnego gospodarowania jest właśnie porozumienie w kwestii ponoszenia takich wydatków (Andrzej Paduch, Uzyskanie dodatku mieszkaniowego w świetle przesłanek ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, Samorząd Terytorialny 2011 r., Nr 4, s. 63 i nast.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego (z zastrzeżeniem przepisu ust. 9 art. 6), a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12 % dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie 2-4 osobowym. Wydatkami, o których mowa, są w myśl ust. 3 art. 6 omawianej ustawy świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Katalog wydatków zawiera przepis art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Stosownie do art. 6 ust. 4a ustawy nie stanowią jednak wydatków, o których mowa w ust. 4, należności poniesione z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów oraz opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału, stanowiący część dodatku mieszkaniowego (art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Zasady wyliczenia ryczałtu reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 z późn. zm.). Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zawartych w niej szczegółowych wyliczeń matematycznych prowadzi do wniosku, że obliczenie dodatku mieszkaniowego w niniejszej sprawie nastąpiło ściśle zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wskazana w art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych różnica między ustaloną kwotą wydatków (262,78 zł), a 12 % dochodów gospodarstwa domowego J. S. (12 % x 852,99 zł), do których prawidłowo została wliczona kwota uzyskiwanej przez H. P. emerytury wynosi 160,42 zł. Dokonane przez organ obliczenie wysokości dodatku mieszkaniowego wskazanej w art. 6 ust. 1 ustawy było zatem prawidłowe. Trafnie jednak organ zwrócił uwagę na dodatkowe unormowanie zawarte w art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Według tego przepisu wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Przepis art. 6 ust. 11 ustawy zawiera upoważnienie dla rady gminy do podwyższenia lub obniżenia, nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokości wskaźników procentowych, o których mowa w art. 6 ust. 10. Korzystając z tego upoważnienia Rada Miejska w B. uchwałą z dnia 18 marca 2004 r. obniżyła o 20 punktów procentowych wysokość wskaźników wymienionych w ust. 10 art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W konsekwencji kwota dodatku mieszkaniowego należnego skarżącej nie może przekraczać 50 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 50 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Powyższe oznacza, że ostatecznie kwota należnego skarżącej dodatku mieszkaniowego jest uzależniona od wielkości wydatków ponoszonych za zajmowany lokal mieszkalny. Przy ustalonej przez organ prawidłowo kwocie wydatków - 262,78 zł, uwzględniającej właściwie określoną wysokość ryczałtu z tytułu braku w lokalu instalacji centralnego ogrzewania, ciepłej wody i braku instalacji gazowej, wielkość dodatku mieszkaniowego wynosi 131,39 zł (50 % x 262,78 zł). Taką też kwotę przyznano J. S. zaskarżoną decyzją. Decyzja ta nie narusza zatem prawa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), w skrócie: p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 z późn. zm.).