III SA/Lu 792/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Kierownika Centrum Integracji Społecznej z siedzibą w J. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 września 2013 r. Kierownik Centrum Integracji Społecznej (CIS) w [...], na podstawie art. 13 ust. 4a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 225, z późn. zm., dalej powoływanej także jako "u.z.s.") orzekł o zaprzestaniu z dniem 1 października 2013 r. realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego zawartego w dniu 3 czerwca 2013 r. z P. M. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 6 czerwca 2013 r. Kierownik Centrum Integracji Społecznej z siedzibą w [...] podpisał z P. M. Indywidualny Program Zatrudnienia Socjalnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kierownik CIS wskazał, że orzekł o zaprzestaniu realizacji Programu "w związku z informacją otrzymaną z Prokuratury Rejonowej w [...] o zastosowaniu wobec P. M. środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania na okres od 4 września 2013 r. do 4 grudnia 2013 r., a tym samym zaprzestanie realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego". Na powyższą decyzję P. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z zaprzestaniem realizacji Programu z uwagi na długotrwałą nieobecność. Skarżący wskazał, że z uwagi na przebywanie w areszcie śledczym nie ma on możliwości uczęszczania do pracy, co powinno być wzięte pod uwagę. W odpowiedzi na skargę Kierownik Centrum Integracji Społecznej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu niezależnie od jej treści. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity DZ. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek sądu wzięcia pod uwagę stwierdzonych naruszeń prawa, także takich, które nie zostały podniesione w skardze. Treść art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., w którym określone zostały przejawy działalności organów administracji publicznej podlegające kontroli sądowoadministracyjnej, pozwala na stwierdzenie, że zakres kognicji sądów administracyjnych łączy się integralnie z kontrolą administracji publicznej w sprawach, w których organy przez wydawanie ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych kształtują sytuację prawną obywateli, nakładając na nich obowiązki lub przyznając (odmawiając przyznania) uprawnienia. W badanej sprawie decyzja Kierownika CIS o zaprzestaniu realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego w stosunku do P. M. wydana została na podstawie art. 13 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu socjalnym. Podstawowym celem ustawy o zatrudnieniu socjalnym jest stworzenie materialnych i organizacyjnych podstaw do działalności koncentrującej się na reintegracji zawodowej i społecznej. Zasadniczym celem reintegracji jest przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu osób znajdujących się na marginesie życia społecznego. Gwarancje prowadzenia działalności reintegracyjnej poprzez zatrudnienie socjalne dają regulacje umożliwiające tworzenie centrów integracji społecznej oraz klubów integracji społecznej. Tworzenie centrum integracji społecznej należy do kompetencji samorządu gminnego oraz organizacji pozarządowych (zob. W. Maciejko, P. Zaborniak, Instytucje zatrudnienia socjalnego, (w) Samorząd Terytorialny 11/2008). Uczestnictwo w zajęciach Centrum nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem, zatem nie może być egzekwowane za pomocą środków przymusu administracyjnego. Zasady kierowania do Centrum integracji społecznej reguluje Rozdział 4 u.z.s., natomiast zasady uczestnictwa w Centrum reguluje Rozdział 5 u.z.s. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 4 u.z.s., kierownik Centrum przyjmuje osobę skierowaną do Centrum po podpisaniu z nią indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego - w uzgodnieniu z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej właściwego dla miejsca zamieszkania lub pobytu tej osoby. Ustawa w art. 1 ust. 2 wymienia, do kogo w szczególności ten program jest skierowany – są to bezdomni, uzależnieni od alkoholu, uzależnieni od narkotyków, chorzy psychicznie, długotrwale bezrobotni, zwalniani z zakładów karnych, uchodźcy, osoby niepełnosprawne - którzy podlegają wykluczeniu społecznemu i ze względu na swoją sytuację życiową nie są w stanie własnym staraniem zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo oraz uniemożliwiającej lub ograniczającej uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym. Okres próbny w Centrum trwa 1 miesiąc. Po pomyślnym zakończeniu okresu próbnego, kierownik ośrodka pomocy społecznej, na wniosek kierownika Centrum, kwalifikuje uczestnika do uczestnictwa w zajęciach w Centrum. Okres uczestnictwa w zajęciach w Centrum może trwać do 11 miesięcy. Jeżeli analiza stanu realizacji programu uzasadnia potrzebę przedłużenia okresu uczestnictwa w zajęciach w Centrum, kierownik Centrum, na wniosek lub po zasięgnięciu opinii pracownika socjalnego Centrum, może przedłużyć okres uczestnictwa w zajęciach do 6 miesięcy (art. 15 ust. 1-3 u.z.s.). Zgodnie z art. 13 ust. 6 u.z.s. realizacja programu jest warunkiem korzystania przez uczestnika ze świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego oraz z innych świadczeń określonych w ustawie. W okresie uczestnictwa w zajęciach w Centrum, na wniosek uczestnika, kierownik Centrum przyznaje świadczenie integracyjne w wysokości zasiłku dla bezrobotnych. Reguły zmniejszania świadczeń w razie nie uczestniczenia w zajęciach w Centrum określone są w art. 15 ust. 6-7a ustawy. Ustawodawca użył w u.z.s. dwóch różnych sformułowań – "zaprzestanie realizacji programu" oraz "zakończenie realizacji programu". W myśl przepisu art. 13 ust. 5 ustawy zakończenie realizacji programu następuje w okresie do 6 miesięcy po dniu, w którym uczestnik objęty programem podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, założył lub przystąpił do spółdzielni socjalnej lub podjął działalność gospodarczą, albo w dniu, w którym upłynął okres uczestnictwa w zajęciach w Centrum. Z kolei zaprzestanie realizacji programu następuje przed jego zakończeniem z przyczyn leżących po stronie uczestnika, które uniemożliwiają dalszą realizację programu. Zgodnie z art. 13 ust. 4 pkt 1 u.z.s. zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację (pkt 1), w wyniku trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum (pkt 2), bądź w skutek oświadczenia uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu (pkt 3). Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 4a u.z.s. o zaprzestaniu realizacji programu w przypadku uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację (art. 13 ust. 4 pkt 1) oraz w wyniku trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum (art. 13 ust. 4 pkt 2), właściwy kierownik Centrum rozstrzyga w drodze ostatecznej decyzji, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Kierownika CIS o zaprzestaniu realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego w stosunku do P. M. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Kierownik wskazał art. 13 ust. 4a u.z.s. Natomiast w krótkim, jednozdaniowym uzasadnieniu wskazał, że orzekł o zaprzestaniu realizacji programu "w związku z informacją otrzymaną z Prokuratury Rejonowej w [...] o zastosowaniu wobec P. M. środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania na okres od 4 września 2013 r. do 4 grudnia 2013 r., a tym samym zaprzestanie realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego". Należy zaznaczyć, że powołany przez organ art. 13 ust. 4a u.z.s. nie stanowi samoistnej podstawy do podjęcia decyzji o zaprzestaniu realizacji programu, lecz przewiduje, że decyzję tę podejmuje kierownik Centrum w dwu przypadkach, o których mowa w art. 13 ust. 4 pkt 1 i 2 u.z.s. Każdy z tych przypadków odpowiada określonym okolicznościom faktycznym i trzeba mieć na uwadze, że przypadki te są rozłączne. Czym innym jest bowiem uporczywe naruszanie przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację (art. 13 ust. 4 pkt 1), a czym innym jest trwałe opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum (art. 13 ust. 4 pkt 2). Zatem wydanie decyzji powinno być poprzedzone ustaleniem, czy zachodzą przesłanki orzeczenia o zaprzestaniu realizacji programu na podstawie z art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy, czy na podstawie art. 13 ust. 4 pkt 2. Innymi słowy obowiązkiem kierownika Centrum jest zbadanie, czy doszło do uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację, czy też do trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum. Wynik tego badania powinien znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednim powołaniu podstawy prawnej decyzji, bowiem wskazanie wyłącznie na art. 13 ust. 4a u.z.s. nie wyjaśnia przyczyny orzeczenia o zaprzestaniu realizacji programu. Odpowiednie ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych powinny mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji, stanowi - stosownie do treści art. 107 K.p.a. - jej integralną część. Zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Właściwe uzasadnienie decyzji pozwala także na zweryfikowanie, czy organ zachował podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W badanej sprawie zaskarżona decyzja nie pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości, ponieważ nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Nie wiadomo, która z dwu możliwych podstaw prawnych była przyczyną orzeczenia o zaprzestaniu realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że orzekł o zaprzestaniu realizacji programu "w związku z informacją otrzymaną z Prokuratury Rejonowej w [...] o zastosowaniu wobec P. M. środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania na okres od 4 września 2013 r. do 4 grudnia 2013 r., a tym samym zaprzestanie realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego". Z tak sformułowanego uzasadnienia decyzji wynika, że organ orzekł o zaprzestaniu realizacji programu ze względu na "zaprzestanie realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego". Jest to błąd logiczny błędnego koła w rozumowaniu, w którym treść rozstrzygnięcia jest tożsama z treścią uzasadnienia. Przypomnieć wypada, że rozstrzygnięcie o zaprzestaniu realizacji programu może nastąpić z dwu przyczyn określonych w art. 13 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu socjalnym, a żadna z tych przyczyn nie została wymieniona w uzasadnieniu decyzji. Nie można też o tej przyczynie wnioskować z powołania podstawy prawnej decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że faktyczną przyczyną wydania decyzji było otrzymanie informacji o zastosowaniu wobec skarżącego środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania na okres od 4 września 2013 r. do 4 grudnia 2013 r. Wydaje się, że Kierownik CIS – nie dając temu wyrazu z uzasadnieniu decyzji - utożsamił tę okoliczność z jedną z przesłanek rozstrzygnięcia wymienionych w art. 13 ust. 4 pkt 1 lub pkt 2 ustawy. W związku z tym należy wskazać, że tymczasowe aresztowanie nie jest z samej definicji równoznaczne z którąkolwiek z tych przesłanek, szczególnie w sytuacji, w jakiej był organ wydając decyzję, a więc na początku okresu tymczasowego aresztowania. Jeżeli organ uważał, że tymczasowe aresztowanie pozwala na stwierdzenie, że wystąpiła na przykład przesłanka określona w art. 13 ust. 4 pkt 2 ustawy, a więc trwałe opuszczenie przez uczestnika zajęć w Centrum, to powinien wyjaśnić jakie okoliczności pozwalają na przyjęcie, że okoliczność z definicji tymczasowa (aresztowanie) pozwala na ustalenie okoliczności trwałego opuszczenia zajęć. Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., co sprawia, że konieczne jest jej uchylenie. Ponownie rozpatrując sprawę organ, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej uwagi, powinien ocenić, czy zaistniała któraś z przesłanek orzeczenia o zaprzestaniu realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego przewidzianych w art. 13 ust. 4 pkt 1 lub pkt 2 u.z.s. W szczególności Kierownik CIS powinien rozważyć, czy i jakie znaczenie ma okoliczność zastosowania wobec skarżącego środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania. Stanowisko organu powinno zostać umotywowane w uzasadnieniu decyzji, a z powołania podstawy prawnej decyzji powinno wynikać, która z podstaw określonych w art. 13 ust. 4 ustawy została zastosowana. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości ma uzasadnienie w przepisie art. 152 P.p.s.a.