III SA/Lu 795/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. C. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru sanitarnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. orzekł o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu produktów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi, stanowiących mieszanki ziołowe o nieznanym składzie i pochodzeniu: "[...]", "[...]", "[...]" na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i bezpieczeństwa, nie dłużej niż do dnia [...] października 2014 r. Organ nakazał również zaprzestania prowadzenia działalności w punkcie sprzedaży H. P. i "W. [...]" w L. przy ul. [...] do dnia [...] sierpnia 2013 r. Organ pierwszej instancji zatrzymał produkty co do, których zachodziło podejrzenie, że są to środki zastępcze. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania m. in. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku podstaw faktycznych i prawnych. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego – ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn.zm.) oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 z późn. zm.) wynika, że wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych jest zakazane. W myśl art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii środek zastępczy to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Stosownie do art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest środkiem zastępczym, właściwy powiatowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika natomiast, że już w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Organ odwoławczy podniósł, że w okolicznościach uzasadnione podejrzenie, że produkty są środkami zastępczymi wynikało z charakteru tych produktów, opakowania, oznakowania i prowadzonej przez podmiot działalności. Wyniki badań pobranych próbek, zgodnie z ekspertyzą Narodowego Instytutu Leków w Warszawie, wykazały obecność substancji wykazujących działanie psychoaktywne. Z tych przyczyn uzasadnione było wstrzymanie wprowadzenia tych produktów do obrotu i ich zatrzymanie. Organ uznał za bezpodstawne zarzuty naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. z uwagi na niebezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzkiego. Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutu przeprowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ podniósł, że działania organu pierwszej instancji zostały zaininicjowane powiadomieniem Policji o podjęciu czynności służbowych w prowadzonym postępowaniu przygotowawczym w sprawie sklepu z tzw. środkami zastępczymi – dopalaczami. Kontrola sanitarna w dniu [...] maja 2013 r w punktach sprzedaży oznaczonych H. P. i "W. [...]" w L. przy ul. [...] przeprowadzona została przez pracowników posiadających upoważnienia do przeprowadzenia czynności kontrolnych, po okazaniu legitymacji służbowych i poinformowaniu osoby będącej w lokalu o jej prawach i obowiązkach. Organ podkreślił, że zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli uzasadnione jest zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. W niniejszej sprawie stan zagrożenia miał realny wymiar i rzeczywisty charakter. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. wniosła o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 10 § 1, art. 81, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 108 k.p.a., art. 75 k.p.a. w związku z ar. 84c ust. 14 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisów prawa materialnego – art. 27c ust. 1, ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ pierwszej i drugiej instancji nie uzasadnił podstawy prawnej decyzji. Skarżąca zarzuciła, że organ prowadzący kontrolę, wbrew postanowieniom art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie wstrzymał dalszych czynności kontrolnych po zawiadomieniu pracownika o złożonym przez skarżącą sprzeciwie. W ocenie skarżącej organ nie wykazał zagrożenia, które uzasadniałoby nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach służących do wprowadzania produktu do obrotu. Skarżąca podniosła, że produkty stanowiące zagrożenie zostały zatrzymane, co niweczy hipotetyczne zagrożenie, a tym samym nakaz nie ma dalszej racji bytu. Skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że zachodzi uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie. Skarżąca podniosła również, że funkcjonariusze Powiatowej Państwowej Inspekcji Sanitarnej w L. przeprowadzili kontrolę w sposób sprzeczny z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej. Funkcjonariusze przed podjęciem czynności kontrolnych nie okazali upoważnień do przeprowadzenia kontroli ani legitymacji służbowych. Ponadto nie wstrzymano czynności kontrolnych do czasu rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego przez przedsiębiorcę. Skarżąca zarzuciła, że została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, prawa do wypowiedzenia się na temat zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r., w której Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. orzekł o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu produktów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi, stanowiących mieszanki ziołowe o nieznanym składzie i pochodzeniu o nazwie "[...]" na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i bezpieczeństwa, nie dłużej niż do dnia [...] października 2014 r. Organ nakazał również zaprzestania prowadzenia działalności w punkcie sprzedaży H. P. i "W. [...]" w L. przy ul. [...] do dnia [...] sierpnia 2013 r. Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 z późn. zm.). Zgodnie z art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje się wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Środek zastępczy w myśl definicji zawartej w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Stosownie do art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wprowadzanie do obrotu oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (art. 27c ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). W niniejszej sprawie podstawą zatrzymania produktów o nazwie "[...]" i nakazu czasowego wycofania ich z obrotu było uzasadnione podejrzenie, że stanowią one środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej przeprowadzili w dniu [...] maja 2013 r. kontrolę sanitarną w punkcie sprzedaży H. P. i "W. [...]" w L. przy ul. [...]. W trakcie kontroli ustalono, że w punkcie sprzedaży do obrotu wprowadzone są następujące produkty: "[...]", "[...]" oraz "[...]". Opakowania zawierały suszone, rozdrobnione części roślin. Charakter wyżej wymienionych produktów, brak istotnych informacji dotyczących ich przeznaczenia, składu jakościowego i ilościowego oraz sposób wprowadzania do obrotu stanowiły okoliczności wystarczające do powzięcia podejrzenia, że ujawnione produkty stanowią środki zastępcze. W ekspertyzie z dnia [...] czerwca 2013 r. przeprowadzonej w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie stwierdzono, że zabezpieczone w sklepie skarżącej produkty o nazwie "[...]" zawierają związki stanowiące środki zastępcze. Ustalono, że dostarczona do badań substancja znajdująca się w opakowaniach z etykietami "[...]" oraz "[...]" zawiera UR-144, a substancja znajdująca się w opakowaniu z etykietą "[...]" zawiera pentedron i izo-pentedron. Związki te nie są związkami wymienionymi w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, posiadają właściwości psychoaktywne. Powyższe pozwala na zaklasyfikowanie ich jako "środki zastępcze". Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ inspekcji sanitarnej prawidłowo orzekł o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu wyżej wymienionych produktów i ich zatrzymaniu na podstawie art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 77 ust. 6, art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 82 i art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. W myśl art. 79 ust. 2 pkt 5, zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. W okolicznościach niniejszej sprawy powyższa przesłanka została spełniona. Kontrola została bowiem wszczęta w związku z podejrzeniem, że w punktach sprzedaży H. P. i "W. [...]" w L. przy ul. [...] do obrotu wprowadzane są środki zastępcze. Działania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. zainicjowane zostały powiadomieniem o prowadzonym przez Policję postępowaniu przygotowawczym dotyczącym sklepu ze środkami zastępczymi. Podkreślić w tym miejscu należy, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. w protokole kontroli zamieścił wzmiankę o braku zawiadomienia o zamiarze kontroli z powołaniem się na przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewidziano, że czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż trzeciego dnia od wszczęcia kontroli. Z akt sprawy wynika, że czynności kontrolne w punkcie sprzedaży H. P. w L. przy ul. [...] w dniu [...] maja 2013 r. były podjęte przez odpowiednio upoważnionych pracowników, po okazaniu legitymacji służbowych oraz upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Z protokołu z kontroli wynika również, że poinformowano sprzedawczynię o prawach i obowiązkach kontrolowanego. W tej sytuacji nie miał zastosowania art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który przewiduje obowiązek poinformowania kontrolowanego przedsiębiorcę lub osobę, wobec której podjęto czynności kontrolne, o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli w przypadku wszczęcia czynności kontrolnych tylko po okazaniu legitymacji służbowej. Ponadto zauważyć należy, że pracownica mogła być – stosownie do art. 80 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uznana za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny. Wymogu dokonywania czynności kontrolnych w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej nie stosuje się bowiem, w przypadkach, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (art. 80 ust. 2 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). W niniejszej sprawie wyżej wymieniona przesłanka została spełniona. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zakazujący równoczesnego podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Organ inspekcji sanitarnej podjął tylko jedną kontrolę w punkcie sprzedaży H. P. w L. przy ul. [...], którą zakończył wydaniem zaskarżonej decyzji. Bezpodstawnie również skarżąca zarzuca naruszenie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z przywołanym przepisem, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d (art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia (art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Z akt sprawy wynika, że sprzeciw w niniejszej sprawie nie został skutecznie wniesiony. Sprzedawczyni okazała bowiem kontrolerom komputerowy wydruk sprzeciwu z listopada 2012 r., nie podpisany przez wnoszącego sprzeciw. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wyłączający możliwość uznania za dowód, w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy, dowodów przeprowadzonych w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, ponieważ organy inspekcji sanitarnej nie naruszyły przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. W przypadku gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego istnieje możliwość odstąpienia od zasady zagwarantowania stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W tym przypadku ograniczony zostaje również obowiązek organu zaznajomienia strony z wynikiem procesu dowodzenia, zawarty w art. 81 k.p.a. Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji powziął uzasadnione podejrzenie, że wprowadzane przez skarżącą do obrotu produkty stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, to zasadnie zastosował art. 10 § 2 k.p.a., gdyż załatwienie sprawy wymagało podjęcia szybkich działań ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzkiego. Zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji również nie jest zasadny. Organy w niniejszej sprawie uzasadniły swoje decyzje przedstawiając stan faktyczny sprawy, w tym okoliczności, które wzbudziły uzasadnione podejrzenie co do szkodliwości zabezpieczonych produktów oraz przywołały i dokonały wykładni stosowanych przepisów prawa. Wbrew zarzutom skarżącej, decyzja została uzasadniona także w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Wymienione w tym przepisie względy ochrony zdrowia lub życia ludzkiego wynikały wprost z okoliczności sprawy dotyczącej sprzedaży produktów, co do których istnieje podejrzenie, że mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.