III SA/Lu 796/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasadza od Inspektor Transportu Drogowego na rzecz Z. K. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. III SA/Lu 796/16 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2016 r., Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "organ I instancji") z [...] czerwca 2016 r., Nr [...] o nałożeniu na [...] kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania . W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że organ I instancji niedostatecznie określił podstawy prawne odnośnie do części stwierdzonych naruszeń, które dotyczyły przewozów wykonywanych zarówno "poza teren Unii Europejskiej, jak również na terenie Unii Europejskiej". Organ II instancji zauważył, że organ I instancji powołał tylko Umowę europejską, dotyczącą pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzoną w Genewie dnia 1 lipca 1970 r., ze zmianami przyjętymi w Genewie w dniach 27 listopada 2003 r., 16 marca 2006 r. i 20 czerwca 2010 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 409), której Polska jest stroną. Tymczasem w ocenie organu II instancji do części naruszeń stosować należy rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE L Nr 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r., s. 1). Organ odwoławczy uznał, że wyjaśnienia wymaga - dla każdego stwierdzonego przypadku naruszenia - czy naruszenie to powstało w związku z wykonywaniem przewozów podlegających umowie AETR, czy też przepisom rozporządzenia nr 561/2006. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie spółka zarzuciła, że organ II instancji nie orzekł co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie poczynił ustaleń, nie rozważył materiału dowodowego i nie dokonał oceny dowodów mimo ciążącego na nim obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja organu II instancji wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie: k.p.a.), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przytoczony przepis wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla w całości decyzję organu I instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do okoliczności mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wykazał, że zachodzą przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ "niedostatecznie określił podstawy prawne odnośnie do stwierdzonych naruszeń z lp.5.1, lp.5.2, lp.5.3 oraz lp.5.4 załącznika nr 3 do u.t.d. ". Organ odwoławczy uznał, że wyjaśnienia wymaga - dla każdego stwierdzonego przypadku naruszenia - czy naruszenie to powstało w związku z wykonywaniem przewozów podlegających umowie AETR, czy też przepisom rozporządzenia nr 561/2006. Tak określona podstawa uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie odpowiada przesłankom wskazanym w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że niewyjaśnienie czy niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie może zostać uznane za naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczyć musi postępowania wyjaśniającego (por. Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydawnictwo Wolters Kluwer, warszawa 2016, s. 722). Przesłanką decyzji kasacyjnej jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy obowiązany jest wykazać, że rzeczywiście nie wyjaśniono sprawy w koniecznym zakresie i brak ten wpływa istotnie na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem organ odwoławczy nie wskazał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie, mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ II instancji ma jedynie wątpliwości co do zakwalifikowania części stwierdzonych naruszeń jako podlegających umowie AETR. Kwalifikacja prawna stwierdzonych w toku kontroli naruszeń, a w konsekwencji zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego nie stanowi naruszenia przepisów postępowania i nie może uzasadniać uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji. Tylko ubocznie zauważyć w tym miejscu należy, że w decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano, że przepisy umowy AETR, dotyczące czasu pracy kierowców, zastosowane zostały do przewozów wykonywanych do krajów spoza Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek ustalenia w oparciu o przepis prawa materialnego zakresu postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, a następnie usunięcia ewentualnie stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procesowego. Organ odwoławczy jest uprawniony i równocześnie zobowiązany do samodzielnej oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, uzasadniająca uchylenie decyzji organu i instancji. Taka sytuacja jednak w sprawie nie zachodzi. Nierozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. mimo braku ku temu podstaw stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy mimo ciążącego na nimi obowiązku ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), dalej w skrócie: p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji uwzględni dokonaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i rozpozna sprawę zgodnie z art. 15, art. 136 i 138 k.p.a. Organ będzie mieć na uwadze, że w myśl art. 136 k.p.a. uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli uzna, że zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. Należy podkreślić, że organ I instancji ustalił, że w okresie objętym kontrolą kierowcy wykonywali przewozy do krajów spoza Unii Europejskiej. Jeżeli organ odwoławczy uważa, że ustalenie to wymaga uszczegółowienia przez odniesienie do poszczególnych naruszeń imiennie wskazanych kierowców, może tego dokonać we własnym zakresie, zwłaszcza, że decyzja obejmuje znacznie więcej innego rodzaju naruszeń, co do których organ odwoławczy nie powziął jakichkolwiek wątpliwości. Natomiast uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania możliwe jest tylko wówczas, gdy zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.