III SA/Lu 8/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwa, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lutego 2011r. sprawy ze skargi P. Z. na informację Agencja Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia oddala skargę. Pismem z dnia [...] października 2010 r. znak: [...], L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości poinformowała o odrzuceniu wniosku NZOZ [...] spółka cywilna, M., O. 1, o dofinansowanie projektu Pt. "Budowa bazy turystyki zdrowotno-rekreacyjnej na Ziemi Kraśnickiej", złożonego w odpowiedzi na konkurs nr [...], zarejestrowanego pod nr ewidencyjnym [...], w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego, Oś Priorytetowa I, Działanie 1.5. Odrzucenie wniosku uzasadniono niedołączeniem do wniosku żadnego załącznika. Od powyższego został wniesiony protest, złożony przez jednego ze wspólników spółki cywilnej – P. Z. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości poinformowała o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, z uwagi na to, że protest wpłynął po terminie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Agencja wskazała, że zgodnie z Wytycznymi dla Wnioskodawców, stanowiącymi element dokumentacji konkursu, w ramach którego został złożony wniosek, wnioskodawca, którego projekt został oceniony negatywnie na dowolnym etapie oceny, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisemnej informacji o wynikach danego etapu oceny projektu ma prawo wniesienia środka odwoławczego nazwanego protestem. Protest składany jest do instytucji rozpatrującej protest – L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. Protest może być dostarczony przez wnioskodawcę, posłańca, dostarczony kurierem lub przesłany pocztą do siedziby [Agencji]. Protest dostarczony w inny sposób (np. telefaksem, pocztą elektroniczną) nie będzie rozpatrywany. Za datę wpływu protestu przyjmuje się, w każdym przypadku, termin jego dostarczenia do siedziby [Agencji] (decyduje data wpływu). Pismo Agencji informujące o sposobie oceny wniosku zostało doręczone w dniu 13 października 2010 r. Pismo zawierało pouczenie o terminie wniesienia środka odwoławczego. Protest, nadany przesyłką pocztową, wpłynął do Agencji w dniu 29 października 2010 r. Zgodnie z art. 30b ust. 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, z późn. zm.) nie podlegają rozpatrzeniu środki odwoławcze, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, zostały wniesione po terminie. Pismem z dnia 15 grudnia 2010 r. P. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na pozostawienie bez rozpatrzenia protestu. Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom Agencji dotrzymał terminu, gdyż wysłał protest pocztą. Tymczasem Agencja, odmiennie od powszechnie przyjętych zasad uznaje za miarodajną nie datę stempla pocztowego, lecz datę wpływu pisma do tej instytucji, co w ocenie skarżącego jest niezgodne z obowiązującym prawem. Wysyłając pismo pocztą, skarżący był przekonany, iż skoro zostało wysłane w wyznaczonym terminie 14 dni, termin został zachowany. Skarżący nie zgodził się z odrzuceniem wniosku o dofinansowanie projektu z uwagi na brak załączników. Argumentował, że wysłał załączniki, zostały jednak one zwrócone, a następnie, sprzecznie z wcześniejszym stanowiskiem Agencja odrzuciła wniosek. W odpowiedzi na skargę L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Agencja podniosła, że P. Z. jest podmiotem niewłaściwym do zaskarżenia rozstrzygnięcia protestu, gdyż legitymację w tym zakresie mają wspólnicy spółki cywilnej, która była wnioskodawcą w procedurze konkursowej. W przypadku oceny skargi jako dopuszczalnej Agencja wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż zgodnie z Instrukcją wypełniania załączników do wniosku, stanowiącą element dokumentacji konkursu, wniosek o dofinansowanie powinien zawierać formularz, sporządzony w generatorze wniosków, załączniki oraz płytę CD/DVD. W badanej sprawie wniosek został złożony bez wymaganych załączników, a próba uzupełnienia wniosku już po jego złożeniu nie mogła być skuteczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed dokonaniem merytorycznej oceny złożonej skargi konieczne jest odniesienie się do kwestii zachowania wymogów formalnych wniesienia skargi, w szczególności w zakresie terminu. Jak wynika z art. 30c ust. 1 i 2 wspomnianej wyżej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dajek także jako: u.z.p.p.r.) po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.5; dalej: p.p.s.a.). Skargę wnosi się w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez wnioskodawcę pisemnej informacji o wynikach procedury odwoławczej. W badanej sprawie pismo L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] listopada 2010 r., informujące o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 1 grudnia 2010 r. (potwierdzenie odbioru przesyłki, k. 39 akt sądowych). Skarga do sądu została nadana przesyłką pocztową w dniu 17 grudnia 2010 r., a zatem z dwudniowym przekroczeniem terminu, wynikającego z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Należy jednak zauważyć, że w piśmie L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości informującym o sposobie rozstrzygnięcia protestu zabrakło, wymaganego przez art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji pozostawienie skargi bez rozpatrzenia, na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 1 u.z.p.p.r., jako wniesionej po terminie, oznaczałoby przerzucenie na skarżącego skutków błędu instytucji pośredniczącej, która zaniedbała swoich obowiązków w zakresie prawidłowego pouczenia o trybie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji należy uznać, że w braku prawidłowego pouczenia skarżącego, skarga została wniesiona w otwartym terminie, a zatem nie ma podstaw do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Odsyłanie skarżącego do skorzystania z instrumentu przywrócenia terminu do wniesienia skargi byłoby w tym przypadku przejawem nadmiernego formalizmu, sprzeciwiającego się idei jak najszybszego rozpoznawania tego typu spraw, wyrażającej się chociażby w zakreśleniu przez ustawodawcę krótkich, ścisłych terminów na dokonywanie czynności procesowych i rozpoznanie skarg przez sądy obydwu instancji. Powyższe konstatacje umożliwiają przejście do merytorycznej oceny skargi. W tym zakresie sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ocena projektu w badanej sprawie nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Kwestią wymagającą oceny w pierwszej kolejności jest legitymacja procesowa P. Z. do wniesienia skargi w badanej sprawie. W odpowiedzi na skargę L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości podniosła argument, że P. Z. nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia rozstrzygnięcia protestu z dnia [...] listopada 2010 r. Agencja wskazała, że wnioskodawcą w procedurze konkursowej była spółka cywilna NZOZ [...], formalnie więc przymiot strony mają wspólnicy spółki i to oni są legitymowani do wniesienia skargi. W konsekwencji zdaniem Agencji, skarga powinna być z tej przyczyny odrzucona. Argumenty Agencji są w większości trafne, aczkolwiek sąd nie podziela konkluzji z nich wyprowadzonej. W świetle postanowień ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zarówno środki odwoławcze, jak i skargę do sądu może wnieść wnioskodawca (art. 30b ust. 1, art. 30c ust. 1). Skoro wnioskodawcą w procedurze konkursowej w badanej sprawie była spółka cywilna NZOZ [...], to skargę do sądu mogli wnieść wspólnicy tej spółki, a nie P. Z. Skarżący na rozprawie wskazał, że wspólnikami spółki cywilnej oprócz niego są E. Z. oraz A. C. Ponieważ spółka cywilna nie jest odrębnym podmiotem prawa, stroną wszystkich stosunków prawnych podejmowanych w ramach jej działalności mogą być tylko wszyscy wspólnicy. Wnosząc skargę P. Z. nie wskazał, że skarżącymi są wszyscy wspólnicy, nie wykazał również, że działa w imieniu pozostałych wspólników, mając ku temu stosowne umocowanie. W konsekwencji Należy stwierdzić, że P. Z. nie był podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi, gdyż podmiotami tego postępowania mogli być tylko wszyscy wspólnicy łącznie. Kwestia skutków wniesienia skargi przed podmiot nie mający do tego legitymacji była przedmiotem sporów w orzecznictwie i literaturze, tym niemniej przeważający wydaje się być aktualnie pogląd, że skoro zbadanie legitymacji skarżącego wymaga oceny jego interesu prawnego, to, wyłączając przypadki oczywistego braku legitymacji, skargę w tego typu przypadkach należy oddalać, a nie odrzucać (por. m.in. postanowienie NSA z 13.06.2007 r., II FSK 1337/06, LEX nr 384145 oraz W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Zesz. Nuk. Sądownictwa Adm. 2010/5-6, s. 77 i n.). W konsekwencji brak legitymacji P. Z. do wniesienia skargi w ocenie sądu stanowi przesłankę jej oddalenia. Powyższe stwierdzenie mogłoby zwalniać z rozważania dalszych argumentów, tym niemniej w ocenie sądu celowe jest odniesienie do wszystkich kwestii podnoszonych przez skarżącego. Kluczowym argumentem, na którym oparto skargę była kwestia obliczania terminu do wniesienia protestu od negatywnej oceny projektu. Pismo Agencji informujące o sposobie oceny wnioskowanego projektu zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 13 października 2010 r. Jak wynika z dołączonego do skargi potwierdzenia nadania przesyłki pocztowej poleconej, protest został wysłany w dniu 27 października 2010 r. Według oświadczenia Agencji, protest wpłynął do niej w dniu 29 października. Pozostawienie protestu bez rozpatrzenia Agencja umotywowała faktem, iż został wniesiony po terminie, gdyż zgodnie z Wytycznymi dla Wnioskodawców, stanowiącymi element dokumentacji konkursu, w ramach którego został złożony wniosek, wnioskodawca, którego projekt został oceniony negatywnie ma prawo do wniesienia protestu w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisemnej informacji o wynikach danego etapu oceny projektu, przy czym, co szczególnie istotne dla sprawy, za datę wpływu protestu przyjmuje się, w każdym przypadku, termin jego dostarczenia do siedziby [Agencji] (decyduje data wpływu). Z kolei skarżący argumentuje, że w sytuacji, kiedy protest został wysłany pocztą przed upływem wyznaczonego terminu, należy uznać termin za zachowany, a odmienne postanowienia dokumentów konkursowych są niezgodne z prawem. Oceniając stanowiska obydwu stron, w ocenie sądu należy przyznać rację Agencji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie ma ogólnej, powszechnie stosowanej zasady prawnej, zgodnie z którą nadanie pisma przesyłką pocztową w terminie otwartym, skutkuje zachowaniem terminu, nawet gdy rzeczywista data wpływu pisma do organu będzie znacznie późniejsza. Taka reguła wynika z konkretnych uregulowań prawnych poszczególnych procedur postępowania przed organami państwa (np. administracyjnej, sądowoadministracyjnej). Problem jednakże w tym, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie ze środków pochodzących ze środków UE nie ma charakteru ogólnego postępowania administracyjnego i z mocy wyraźnego uregulowania ustawowego – art. 37 u.z.p.p.r. nie stosuje się do niego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym w sprawach tych nie ma zastosowania reguła określona w art. 57 § 5 pkt 2 KPA, do której zdaje się odwoływać skarżący. Z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika jedynie, że system realizacji projektu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie (30b ust. 2). Sposób szczegółowego ukształtowania procedury odwoławczej (termin, tryb, warunki formalne) nie jest przedmiotem regulacji ustawowej. Odpowiednie postanowienia w tym zakresie zawierają szczegółowe dokumenty określające warunki ubiegania się o dofinansowanie projektów, określone przez ustawodawcę jako: system realizacji projektu operacyjnego (por. art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.). Dokumenty te mają zatem podstawę w ustawie, są powszechnie dostępne poprzez ich publikację na stronach internetowych instytucji zarządzających (pośredniczących, wdrażających), stąd też każda osoba zainteresowana udziałem w procedurze konkursowej, której celem jest rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie projektu ma możliwość zapoznania się z wszystkimi warunkami i procedurami obowiązującymi w danym postępowaniu. Uregulowania w zakresie sposobu, terminu i trybu wnoszenia środka odwoławczego (protestu) w przypadku badanej sprawy były zamieszczone w Wytycznych dla Wnioskodawców (s. 118). Dokument ten znajduje się na stronie internetowej L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości (www.lawp.lubelskie.pl), z której musiał korzystać wnioskodawca składający projekt. W tym stanie rzeczy zarzut błędnej oceny sposobu obliczania terminu do wniesie protestu należy uznać za chybiony. Wobec powyższego Agencja prawidłowo, na podstawie art. 30b ust. 5 pkt 1 u.z.p.p.r. pozostawiła protest bez rozpatrzenia. Za niezasadne należy uznać również argumenty skarżącego w kwestii podstaw odrzucenia wniosku o dofinansowanie z uwagi na brak załączników. Skarżący argumentował, że wysłał załączniki, zostały jednak one zwrócone, a następnie, sprzecznie z wcześniejszym stanowiskiem Agencja odrzuciła wniosek. Analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz dokumentów tworzących system realizacji projektu każe przyznać słuszność argumentacji Agencji. Zasady naboru i oceny projektów zostały określone w dokumentach, stanowiących system realizacji projektów w rozumieniu ustawy, w szczególności: Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie w ramach I i II Osi Priorytetowej RPOWL na lata 2007-2013 oraz wspomnianych wyżej Wytycznych dla Wnioskodawców. Jak wskazano wyżej, tworzenie tych dokumentów ma podstawy w ustawie, są powszechnie dostępne dla osób zainteresowanych i stanowią podstawę oceny formalnej i merytorycznej wniosku o dofinansowanie. Ze wspomnianej Instrukcji wynika, że jednym z niezbędnych elementów wniosku o dofinansowanie są załączniki. Zarówno Instrukcja (s. 3), jak i Wytyczne (s. 108) jednoznacznie wskazują, że wnioski o dofinansowanie, nie zawierające załączników nie są poddawane ocenie i podlegają odrzuceniu. Dokumentacja przedstawiona przez skarżącego i Agencję potwierdza prawdziwość stwierdzenia Agencji, że skarżący nie dołączył do wniosku o dofinansowanie projektu wymaganych załączników. Potwierdza to treść, jego pisma, skierowanego do Agencji, noszącego datę 1 lipca 2010 r., w którym prosi "o dołączenie omyłkowo pominiętych załączników" do wniosku. Jak słusznie wywodzi Agencja regulacja procedury konkursowej przewiduje możliwość usunięcia uchybień formalnych złożonych dokumentów, ale na wezwanie Agencji i dopiero w fazie oceny formalnej wniosków. Przejście do tej fazy jest jednak uwarunkowane złożeniem wniosku wraz z załącznikami. Jak wyżej wskazano, złożenie wniosku bez załączników w ogóle uniemożliwia jego rozpatrzenie. Po części można przyznać słuszność argumentom skarżącego w zakresie w jakim kwestionuje pismo z 8 lipca 2010 r., w sprawie odesłania mu załączników, których brak skarżący starał się uzupełnić. Pismo zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny, mogący sugerować, wbrew treści Instrukcji i Wytycznych, że brak jakichkolwiek załączników do wniosku mógł być usunięty poprzez ich dołączenia na późniejszym etapie postępowania. Błąd ten nie wpływa jednak na całościową ocenę działań Agencji podjętych w sprawie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, ponieważ niedołączenie załączników do wniosku skutkować musiało jego odrzuceniem, bez przeprowadzania procedury oceny wniosku w aspektach formalnych i merytorycznych. Trafne jest także stanowisko Agencji, powołującej się na poglądy orzecznictwa, że dołączenie załączników na etapie postępowania odwoławczego (rozpatrywania protestu) było bezskuteczne, z uwagi na całkowicie odmienny charakter i cel tego etapu postępowania. Sąd, wychodząc na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. poza zakres podniesionych w skardze zarzutów i podstaw prawnych nie znalazł w działaniach L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości uchybień, które dawałyby podstawę do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy sąd oddalił skargę, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.