III SA/Lu 80/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. O. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację reklam w pasie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...], odmawiającą [...] spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą [...] wydania zezwolenia na lokalizację dwudziestu reklam w pasach drogowych określonych w tej decyzji dróg. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO podniosło, że wnioskodawca w dniu 1 sierpnia 2012 r. wystąpił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w 26 miejscach dróg publicznych na terenie [...], podając ich nazwy oraz miejsca konkretnej lokalizacji, które stanowią jedne z głównych arterii komunikacyjnych miasta. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że tablice reklamowe firmy "[...]" wraz ze wskazaniem miejsca jej siedziby i informacją o odległości dzielącej tablicę od siedziby tej firmy będą miały wymiary 60 cm x 90 cm i będą umieszczone na słupach oświetleniowych - w 20 przypadkach oraz na słupach trakcyjnych - w 6 przypadkach. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji strony skarżącej, że będą to jedynie tabliczki informujące kierowców o kierunku dojazdu do punktu handlowego, przez co nie mają charakteru reklamy, zatem miejsca ich lokalizacji, jak i ich ilość, nie powinny być przedmiotem reglamentacji ze strony zarządcy drogi, którego zadaniem byłoby tylko przyjęcie do wiadomości żądania strony i każdorazowe pozytywne załatwienie sprawy. Kolegium podkreśliło, że firma "[...]" prowadzi na terenie miasta [...]określoną działalność gospodarczą w określonym miejscu i posiada odpowiedni do tego lokal usługowo-handlowy spełniający funkcję hipermarketu. Organ administracji przy wydawaniu decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest zobowiązany do badania, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności (przypadki) pozwalające na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 ustawy, ustanawiającego zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego Podkreślono, że chęć czerpania przez miasto zysków z opłat za zajęcie pasa drogowego, czy też zamiar podmiotu gospodarczego lub też jego reklamodawcy pragnących dotrzeć do jak najszerszej grupy osób, potencjalnych klientów owego podmiotu gospodarczego, nie mogą stanowić szczególnych okoliczności, o których mowa w przepisach ustawy o drogach publicznych. Zgoda zarządcy drogi na umieszczenie reklamy w pasie drogowym powinna być poprzedzona wskazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione. W tej sytuacji, za nietrafny uznano zarzut błędnej interpretacji przez zarządcę drogi art. 39 ust. 3 ustawy, wskazując, że to nie na organie lecz na stronie ciąży obowiązek wykazania, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od ustawowo nakazanej ochrony dróg w szerokim tego słowa znaczeniu, a więc nie tylko jezdni ale też i pasów drogowych. Tymczasem wniosek dotyczy tablic reklamowych jednej firmy, której budynek został usytuowany przy jednej z bardziej ruchliwych arterii komunikacyjnych miasta, gdzie natężenie ruchu pojazdów ulegnie radykalnemu zwiększeniu ze względu na trasę dojazdu do lotniska, które już niebawem zostanie oddane do użytkowania. W ocenie Kolegium podnoszone przez odwołującego się zarzuty względem decyzji, stanowią próbę ograniczenia kompetencji zarządcy drogi na rzecz subiektywnego interesu firmy "[...]" i jej reklamodawcy. Zarząd drogi prowadzi określoną politykę co do umieszczania reklam w pasach drogowych zarządzanych przezeń dróg publicznych na terenie miasta [...]. Dotychczasowa polityka władz w zakresie udzielania zezwoleń na zajęcie pasów drogowych dróg publicznych na terenie miasta doprowadziła do chaosu w przestrzeni publicznej, której wszyscy mieszkańcy miasta są użytkownikami i którzy niejednokrotnie wyrażają dezaprobatę wobec zaistniałego stanu rzeczy. Kolegium podniosło, że zostaną one częściowo usunięte z terenu miasta z upływem czasu, na jaki zarządca zgodził się na ich umieszczenie. Kolegium za niezasadne uznało zarzuty naruszenia art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując, że wniosek został częściowo uwzględniony, w zakresie 6 reklam we wskazanych przez stronę miejscach ulic. Wydanie decyzji zostało zatem poprzedzone analizą każdego z przypadków lokalizacji reklamy, w ramach prowadzonego postępowania. Negatywnie oceniając propozycję wnioskodawcy zarządca drogi nie jest zobowiązany do wskazania innego miejsca umieszczenia reklamy a załatwienie pozytywne wniosku strony musi pozostawać w zgodzie ze słusznym interesem obywateli. Sprawy bowiem z zakresu zajmowania pasa drogowego celem umieszczenia w nich obiektów czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami czy też potrzebami ruchu drogowego cechuje nadrzędność interesu społecznego nad interesem strony, która powoduje się wyłącznie własną korzyścią podczas gdy zarządca drogi jest zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z czym związane pozostaje zagospodarowanie pasów drogowych. Konkludując Kolegium podniosło, że jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji może budzić zastrzeżenia, to w świetle materiału dowodowego sprawy zarzut, że w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, lecz organ mimo wszystko ich nie uwzględnił, zdaniem organu, jest niezasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca, zarzuciła decyzji z dnia [...] listopada 2012 r.: 1. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez pominięcie przy rozpoznaniu sprawy zasady poszanowania słusznego interesu strony oraz działania w celu pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych; 2. naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie oraz nierozważenie przesłanek określonych w tym przepisie, tzn. czy wnioskowane lokalizacje dla tabliczek informacyjnych mogą rzeczywiście powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego lub naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych, które to przesłanki, jako wyłączne, mogą być podstawą decyzji odmownej, 3. naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia, czy zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę zgody na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia w nim tabliczek informacyjnych, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia wizji lokalnej, a przede wszystkim czy została zaproponowana przez organ administracyjny nowa lokalizacja dla usadowienia tabliczek informacyjnych na słupach trakcyjnych lub oświetleniowych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że fakt, iż spółka [...] Polska prowadzi określoną działalność gospodarcza nie stanowi żadnego argumentu powodującego, że należało wydać decyzje odmowną. Spółka [...] Polska działa zgodnie z prawem jako duży inwestor i partner Miasta [...]. W ocenie skarżącej skoro miasto wydaje pozwolenie na budowę hipermarketu i wszelkie inne pozwolenia związane z jego działalnością to nie może uchylać się od obowiązku zapewnienia przedsiębiorcom możliwości poinformowania mieszkańców za pomocą tabliczek kierunkowych gdzie się znajduje. Podkreślono także, że organ błędnie zakwalifikował tabliczki informacyjne objęte przedmiotowym wnioskiem, które nie reklamują konkretnych produktów, a jedynie stanowią drogowskaz dla kierowców. Takie same drogowskazy ulokowane są w wielu miejscach na obszarze właściwości zarządcy dróg w [...], na które Zarząd Dróg i Mostów [...] wydał zezwolenia. W ocenie skarżącej, organy nieprawidłowo zinterpretowały przepisy ustawy o drogach publicznych, a także nadmiernie oceniły zagrożenie dla użytkowników ruchu drogowego w związku z potrzebą zamontowania na słupach trakcyjnych i oświetleniowych tabliczek reklamowych objętych wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2012 r. Strona wyjaśniła, że nie ma potrzeby wjeżdżania pojazdami na pasy jezdni w celu zamontowania tabliczek informacyjnych oraz, że montaż tabliczek zajmuje tylko kilka minut i odbywa się z drabiny, może się także odbyć się w godzinach nocnych, gdy natężenie ruchu kołowego jest o wiele mniejsze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji – prawa nie naruszają. Na wstępie należy stwierdzić, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły - wskazane w tej decyzji - przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej jako u.d.p.). Definicja legalna pasa drogowego ustanowiona w art. 4 pkt 1 u.d.p. stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zasady zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1). W pojęciu czynności, o których mowa w art. 39 ust. 1 mieści się również umieszczanie w pasie drogowym reklam w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Nie ulega wątpliwości, że organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni wskazanego przepisu, zasadnie wskazując na jego funkcję, związaną z względami bezpieczeństwa na drodze oraz umożliwieniem zarządcy drogi realizacji obowiązku sprawowania ochrony drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Tak więc nie ma racji skarżący zarzucając zaskarżonej decyzji, że na skarżącego nakłada obowiązek udowodnienia, że względy bezpieczeństwa nie sprzeciwiają się udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamy. Rolę względów bezpieczeństwa określił bowiem ustawodawca poprzez ustanowienie zasady zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego. W świetle tej zasady rzeczą organu - rozstrzygającego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na umieszczenie w pasie ruchu drogowego obiektu niezwiązanego z zarządzaniem drogą lub ruchem drogowym - jest ustalenie i ocena istotnych okoliczności, które mogą wpływać na poziom bezpieczeństwa. Ustawodawca dopuścił bowiem – jako wyjątek od zasady - możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego, przy czym jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Z powyższych uregulowań wynika zatem, że zasadą jest zakaz umieszczania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą, zaś zgoda na umieszczenie takiego obiektu (obiektów) może być udzielona w drodze wyjątku od tej zasady. Oznacza to, że rozpatrzenie wniosku strony skarżącej przez organy orzekające w sprawie wymagało uwzględnienia w pierwszej kolejności wskazanej wyżej zasady oraz oceny dopuszczalności odstąpienia od tej zasady – w drodze wyjątku. W ocenie sądu, organ I instancji przeprowadził w wystarczającym zakresie postępowanie wyjaśniające, ustalając na podstawie zebranych dowodów, że reklamy objęte wnioskiem zlokalizowane będą na drogach będących głównymi ciągami komunikacyjnymi miasta - zarówno tranzytowymi, jak i komunikacyjnymi pomiędzy dzielnicami. Odmowa wydania zgody na umieszczenie reklam została podjęta z powołaniem się na okoliczności, że nośniki reklamowe usytuowane byłyby bezpośrednio w sąsiedztwie skrzyżowań, przejść dla pieszych, przystanków komunikacji zbiorowej, czy na słupach na których zlokalizowane są znaki drogowe, co mogłoby powodować rozpraszanie użytkowników drogi – przede wszystkim kierujących pojazdami, do których reklamy te są skierowane. Podkreślono także, że montaż reklam i wykonywanie przy nich prac konserwacyjnych wymagałby wjeżdżania na pas dzielący przydrożne zieleńce i inne elementy zagospodarowania pasów drogowych, w miejscach do tego niewyznaczonych i nieprzystosowanych do ruchu i postoju pojazdów, a także z koniecznością prowadzenia manewrów pojazdami na drogach jednokierunkowych. Ustalenia te oraz ich ocenę uznać należy za prawidłowe, przy czym jest oczywiste, że zasadniczym powodem wydania decyzji odmownej jest sprzeczność żądania strony z wymogami bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, co słusznie wyeksponowano w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta [...]. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2012 r. (sygn. akt II GSK 1547/11) w przypadku stwierdzenia, iż usytuowanie urządzenia pozakomunikacyjnego w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, organ zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego odmówi wydania zezwolenia. W tym także orzeczeniu NSA stwierdził, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena, przy czym w świetle systemowych założeń analizowanych przepisów, zarządca drogi będzie zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego na lokalizacje niedozwolonego co do zasady urządzenia jest dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Pogląd ten Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela w całości, uznając zarzuty skargi w zakresie zarówno naruszenia 39 ust. 3 u.d.p. – poprzez jego niezastosowanie – jak i naruszenia art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. – na skutek zaniechania zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia, czy zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę zgody na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego – za bezzasadne. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnego zakwalifikowania przez organ tabliczek informacyjnych objętych wnioskiem, jako reklam, gdy w rzeczywistości stanowić one mają jedynie drogowskaz dla kierowców. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 410/11) stwierdził, że ustawodawca w art. 4 pkt 23 u.d.p. przyjął bardzo szerokie rozumienie pojęcia reklamy na potrzeby tejże ustawy. Reklamą w rozumieniu tego przepisu jest każdy nośnik informacji wizualnej - nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę - jeżeli spełnia łącznie następujące przesłanki, a mianowicie: a) występuje w jakiejkolwiek materialnej formie, np. tablicy, billboardu, znaku etc., b) wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami i c) został umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi. Reklamą są zatem wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami drogowymi lub znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej ustawionymi przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej prze podmiot działalności, czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, promocję towarów lub usług, zwiększenie zbytu, czy rozszerzenie klienteli na dany produkt lub usługę. Podzielając ten pogląd stwierdzić należy, że w jego świetle zarzut skargi, co do nieuprawnionego traktowania obiektów objętych wnioskiem spółki [...] jako reklam, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Chybione są również zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia zasad wyrażonych w przepisach art. 7 i 8 k.p.a., w kontekście zasady równości obywateli wobec prawa, wynikającej z art. 32 Konstytucji, poparte tezą, że w innych sprawach ale w podobnych okolicznościach faktycznych organ wydawał zgodę na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. W ocenie sądu, obowiązek rozstrzygania sprawy w jej granicach wiąże się z koniecznością wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w granicach skonkretyzowanego żądania w tej sprawie, przy czym organ administracji publicznej nie jest związany poglądem bądź rozstrzygnięciem winnej sprawie, choćby – w ocenie strony – podobnej. Indywidualny charakter rozstrzygnięć administracyjnych uwzględnia bowiem okoliczności konkretnej sprawy, a więc tylko w odniesieniu do tych okoliczności – zarówno faktycznych jak i prawnych – możliwa jest ocena zgodności z prawem wydanej decyzji. Zauważyć także należy, że organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wyjaśnił powody zmiany polityki zarządcy drogi co do umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych na terenie miasta [...]. Organ stwierdził, że dotychczasowa polityka władz w zakresie udzielania zezwoleń na zajęcie pasów drogowych dróg publicznych na terenie miasta doprowadziła do chaosu w przestrzeni publicznej, a nadto, że – wobec zmiany tej polityki – umieszczone w pasach drogowych obiekty zostaną częściowo usunięte z terenu miasta z upływem czasu, na jaki zarządca zgodził się na ich umieszczenie. Tej okoliczności skarżąca spółka nie zakwestionowała, zaś sąd nie stwierdza, aby stosowanie nowych, bardziej restrykcyjnych zasad udzielania zezwoleń na zajęcie pasów drogowych dróg publicznych na terenie [...] mogłoby choćby potencjalnie wpływać na równe warunki prowadzenia działalności gospodarczej, skoro owe zasady w równym stopniu dotyczą wszystkich podmiotów ubiegających się obecnie o takie zezwolenia. W świetle ustalonego stanu faktycznego oraz argumentacji organu odwoławczego zawartej w uzasadnieniu decyzji ostatecznej, brak jest podstaw do przyjęcia, że organy administracji publicznej przekroczyły granice uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.