III SA/Lu 800/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca),, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. T. i K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] i [...], utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy : Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wójt Gminy [...] umorzył postępowania administracyjne dotyczące rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...], z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] i przekazał z urzędu sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. Następnie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Wójt ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego powyższą decyzją, w wysokości 2.500 zł. Połową tych kosztów, tj. kwotą 1.250 zł organ obciążył Gminę [...] (właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]), pozostałą zaś kwotą, tj. 1.250 zł obciążeni zostali współwłaściciele działki nr [...], tj. [...] i [...], stosownie do posiadanych przez nich udziałów w nieruchomości, tj. po 625 zł. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w związku z postępowaniem rozgraniczeniowym dotyczące wymienionych działek, poniesione zostały w interesie stron koszty na pokrycie wykonania operatu geodezyjnego i czynności technicznych rozgraniczenia przez biegłego geodetę. Zgodnie ze złożoną fakturą, koszty te wyniosły 2.500 zł. Organ podniósł, że ustalenie granic i toczące postępowanie odbywało się w interesie wszystkich stron i miało służyć usunięciu niepewności co do przebiegu wspólnej granicy, zatem uznano za zasadne rozłożenie kosztów po połowie na właścicieli graniczących nieruchomości. W wyniku wniesionego przez [...] i [...] zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. W myśl art. 31 ust. 1 tej ustawy, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają koszty postępowania poniesione w interesie lub na żądanie strony, jeśli nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów tych zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Art. 264 § 1 k.p.a. stanowi, iż jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Dalej Kolegium podniosło, że rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych, zatem koszty rozgraniczenia winny obciążyć wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego tj. wszystkich właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem. Do kosztów tych zaliczyć należy wynagrodzenie geodety, jego wydatki poniesione w związku ze sporządzeniem map i innych dokumentów niezbędnych do ujawnienia wyników rozgraniczenia w katastrze nieruchomości i w księdze wieczystej oraz znaków granicznych, a także wydatki poniesione na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania rozgraniczeniowego było ustalenie granicy pomiędzy działką nr [...], stanowiąca własność Gminy [...], a działką nr [...], stanowiąca współwłasność [...] i [...]. Zatem, koszty postępowania winny zostać poniesione przez wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Kolegium uznało za prawidłowe – tak ustalenie przez organ pierwszej instancji wysokości kosztów przedmiotowego postępowania, w oparciu o umowę o dzieło z dnia 20 stycznia 2014 r. zawartą pomiędzy Gminą [...] a geodetą [...], oraz wystawiony do niej rachunek z dnia 23 września 2014 r. na kwotę 2.500 zł, jak i obciążenie nimi po połowie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości (stron postępowania), a w odniesieniu do współwłaścicieli działki nr [...], stosownie do posiadanych przez nich udziałów w nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] i [...] wnieśli o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając naruszenie zasady prawdy obiektywnej, tj. art. 7 i 77 k.p.a., naruszenie zasady pogłębiania zaufania i informowania (art. 8 i 9 k.p.a.), nie wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a), oraz naruszenie art. 264 k.p.a., poprzez zbyt późne – w stosunku do zakończenia postępowania rozgraniczeniowego – podjęcie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2012 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W toku dokonanej kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1 i art. 264 § 1 k.p.a., które ustalają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). W postępowaniu rozgraniczeniowym regułą rozkładu kosztów postępowania jest zasada wynikająca z normy prawa cywilnego, a mianowicie z treści przepisu art. 152 kodeksu cywilnego, który nakłada na właścicieli gruntów sąsiadujących obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymaniu znaków granicznych oraz ustala zasadę ponoszenia po połowie związanych z tym kosztów. Stanowisko to znajduje wyraz w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, opublikowanej w ONSAiWSA 2007/2/26, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.) - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), oraz Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny, są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu przepisów art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego z art. 31 ust. 2 - 4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów art. 262 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 152 k.c. i właściwie je zastosowały. Koszty postępowania poniesione zostały w interesie stron tego postępowania, a więc również skarżących, mimo że postępowanie zakończyło się umorzeniem i przekazaniem sprawy do sądu powszechnego, z powodu niemożności zgodnego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy ich nieruchomościami. Poniesione w toku postępowania koszty nie wynikały również z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek gminy [...] (str. [...] akt adm), która wnosiła o rozgraniczenie działki nr [...] będącej jej własnością z nieruchomością sąsiednią nr [...] – stanowiącą współwłasność po 1/2 części [...] i [...], położonych w miejscowości. [...] w gminie [...]. Do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2009 r. wyznaczony został wójt gminy [...]. O wszczęciu postępowania strony zostały zawiadomione postanowieniem tego organu z dnia 9 kwietnia 2014 r. Sądowi z urzędu znany jest fakt, że w wyniku tego postępowania nie udało się ustalić przebiegu granicy na gruncie ani ostatniego spokojnego stanu posiadania. Nie udało się również nakłonić stron do zawarcia ugody. W tym stanie rzeczy organ umorzył postępowanie i przekazał sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a rozstrzygnięcie Kolegium było przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, rozpoznanej pod sygn. akt III SA/Lu 144/15. Tym samym należało uznać, że skoro zakwestionowano przebieg granicy, to pomiędzy właścicielami graniczących nieruchomości powstał spór graniczny, uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic i zakończenie tego sporu. Należy zatem stwierdzić, że postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się także w interesie skarżących, a zatem stosownie do wynikającej art. 152 k.c. reguły ponoszenia kosztów takiego postępowania, wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich byli inicjatorami wszczęcia postępowania. Wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego została ustalona przez organy w sposób prawidłowy i znajduje odzwierciedlenie w treści przepisu art. 263 § 1 k.p.a. Zalicza się do nich między innymi należności biegłych a także koszty wywołane oględzinami na miejscu. W sprawie nie było kwestionowane, że czynności techniczne z udziałem biegłego zostały wykonane. Skarżący kwestionowali natomiast wysokość wypłaconego geodecie wynagrodzenia, wskazując, że nie wywiązał się on w całości z przyjętego zobowiązania wynikającego z umowy o dzieło zawartej w dniu 20 stycznia 2014 r. z Gminą [...], ponieważ nie dokonał trwałej stabilizacji punktów granicznych, co było przewidziane w § 1 tej umowy. W ocenie Sądu, zarzut ten nie mógł podważyć prawidłowości ustaleń organu w zakresie wysokości poniesionych kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Z treści umowy z geodetą wynika jednoznacznie, że obowiązek trwałej stabilizacji punktów granicznych aktualizuje się w momencie gdy decyzja o rozgraniczeniu stanie się ostateczna. Warunek te nie został spełniony, wobec czego nie można zarzucić wykonawcy (geodecie) nienależytego niewykonania umowy, a w konsekwencji odmówić choćby częściowej zapłaty wynagrodzenia. W ocenie Sądu, organy we właściwy sposób ustaliły wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz wskazały w jakim stopniu poszczególne strony są zobowiązane do ich uiszczenia. Za chybiony należało uznać także zarzut spóźnionego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Okoliczność, że organ nie wydał postanowienia o kosztach postępowania "jednocześnie" z decyzją o umorzeniu postępowania, nie oznacza naruszenia przepisu art. 264 § 1 k.p.a. Użyte w tym przepisie sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji", stanowi zalecenie dla takiego postępowania organu, co nie oznacza, że organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 maja 2014 r., II SA/Łd 1301/13, tak również : Małgorzata Jaśkowska, Komentarz do art. 264 K.P.A. system informacji prawnej Lex Omega). W świetle przepisów art. 261 k.p.a. i następnych, okoliczność, że decyzja nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz umarza postępowanie, również nie ma też znaczenia dla oceny zasadności rozstrzygnięcia o kosztach. W toku dokonanej kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które stanowiłoby podstawę do wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).