III SA/Lu 809/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. W. kwotę 3384 zł (trzy tysiące trzysta osiemdziesiąt cztery złote) z tytułu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 16 listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR lub Agencja) w [...] przyznał A. W. płatności na rok 2009 w wysokości 136.691,30 zł, w tym jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 117.441,92 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 19.249,38 zł. Decyzją z dnia 17 czerwca 2011 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność wymienionej wyżej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...], powołując się na rażące naruszenie prawa polegające na tym, że w przypadku działek ewidencyjnych nr 1, nr 2 i nr 3 organ ustalił kwalifikującą się do płatności powierzchnię różniącą się od ustalonej dla każdej działki powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), stanowiącej maksymalną powierzchnię kwalifikowaną dla danej działki ewidencyjnej. Organ stwierdził, że nieuwzględnienie ustalonej (określonej) powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) stanowi rażące naruszenie art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE z 2009 r. Nr L 30, s. 16, dalej powoływanego jako "rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009") oraz art. 12 ust. 4 i art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE z 2004 r. Nr L 141, s.18 z późn. zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004"). Decyzją z dnia 27 grudnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ponownie przyznał A. W. płatności na rok 2009, z tym że w wysokości 103.986,02 zł, obejmujące płatności JPO oraz UPO. W wyniku odwołania A. W. decyzja ta została uchylona decyzją Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 19 kwietnia 2013 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego Agencji nie dokonał szczegółowej analizy wszystkich dostępnych danych dotyczących powierzchni działek kwalifikujących się do płatności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 24 czerwca 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał A. W. płatności na rok 2009 w łącznej kwocie 93.613,20 zł, w tym jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 74.363,82 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 19.249,38 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na konieczność dokonania pomniejszeń płatności z uwagi na stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej różnicę pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku o płatność, a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do płatności. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że powierzchnie działek deklarowane we wniosku podała w oparciu o pomiary poszczególnych działek oraz informacje zawarte w karcie informacyjnej załączonej do spersonalizowanego wniosku o przyznanie płatności. Ponadto wskazała, że potwierdzeniem powierzchni faktycznie użytkowanej na poszczególnych działkach jest protokół z kontroli na miejscu, który wskazuje na rozbieżności pomiędzy obecnie uznawaną powierzchnią ewidencyjno-gospodarczą (PEG) a faktycznym stanem użytkowania na poszczególnych działkach. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 26 sierpnia 2013 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ obszernie przedstawił podstawy prawne przyznawania płatności bezpośrednich za rok 2009 oraz kontroli wniosków. Wskazał między innymi, że podstawą identyfikacji działek rolnych dla celów płatności i kontroli wniosków o płatność jest System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS). Podstawowym elementem oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni działek rolnych są ortofotomapy, stanowiące element systemu LPIS. Ortofotomapy gwarantują dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą niż pomiary wykonywane podczas kontroli na miejscu. Po wykonaniu prac ortofotomapy podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu LPIS są wykonywane przez osoby posiadające uprawnienia geodezyjne. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych, pozyskiwane od organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków, zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat. W zakresie jednolitej płatności obszarowej (JPO) organ wskazał, że powierzchnia działek zadeklarowanych we wniosku wynosiła 232,45 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wynosiła 203,86 ha. Ta druga powierzchnia została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Organ stwierdził, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej oraz na miejscu wynosi 14,02%. Początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej została naliczona do powierzchni stwierdzonej 203,86 ha i wynosiła 103.352,94 zł, przy uwzględnieniu stawki jednolitej płatności obszarowej do 1ha uprawy określonej w wysokości 506,98 zł w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2009 r. (Dz. U. Nr 188, poz. 1462). Kwota początkowa została pomniejszona o 28.989,12 zł. ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Organ wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W związku z tym kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej (JPO) po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi 74.363, 82 zł. Z kolei w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) organ stwierdził, że powierzchnia deklarowana do tej płatności we wniosku (54 ha) odpowiadała powierzchni stwierdzonej. W związku z tym należna kwota tej płatności wyniosła 19.249,38 zł, przy uwzględnieniu stawki uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych określonej w wysokości 356,47 zł w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2009 r. (Dz. U. Nr 188, poz. 1463). W skardze do sądu administracyjnego A. W. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: 1/ art. art. 6, 7, 8, 9, 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.) poprzez brak podstaw prawnych, które uzasadniałyby, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zastosowanie wobec strony obniżeń płatności w stosunku do ich wysokości wynikających z wielkości zadeklarowanych powierzchni; 2/ art. 77, art. 80 K.p.a. oraz - w konsekwencji - art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy, prowadzącą do bezpodstawnego stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalności powierzchni działek zadeklarowanych przez skarżącą do płatności bezpośrednich w roku 2009 w oparciu o ortofotomapy pochodzące z roku 2012 oraz do bezprawnego uznania, że skarżąca ponosić ma winę za rzekomą nieprawidłowość; 3/ art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w związku z art. 146 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz w związku z art. 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE z 2009 r. Nr L 316, s. 65 z późn. zm., powoływanego dalej jako "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009"). W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że powierzchnię działek we wniosku podała zgodnie ze stanem rzeczywistym na poszczególnych działkach w roku 2009 (to jest z uwzględnieniem powierzchni, która kwalifikowała się do płatności ze względu na sposób jej zagospodarowania), jak również z uwzględnieniem maksymalnej w 2009 roku wielkości powierzchni ekonomiczno-gospodarczej (PEG) na poszczególnych należących do niej działkach ewidencyjnych. Informację o wielkości powierzchni ewidencyjno-gospodarczej skarżąca otrzymała bezpośrednio z Agencji w formie Karty Informacyjnej wraz ze spersonalizowanym wnioskiem, corocznie przysyłanym rolnikom. Skarżąca wskazała, że zgodnie z jej wiedzą dotyczącą stanu rzeczywistego na działkach, brak było okoliczności mogących uzasadniać podejrzenie, że wskazane przez organ dane odbiegają od rzeczywistości lub zdezaktualizowały się. Skarżąca wskazała, że odwołując się po raz pierwszy od decyzji podnosiła, iż oprócz niewskazania przez organ konkretnych okoliczności faktycznych, które pozwalałyby uzasadnić zrodzone w roku 2012 przekonanie organu, że powierzchnia uprawniona do płatności w roku 2009 była mniejsza, niż ten sam organ ocenił w tymże roku 2009, to również organ bezpodstawnie przypisał stronie winę za występujące jego zdaniem różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a kwalifikującą się do płatności. Uchylając w dniu 19 kwietnia 2013 r. decyzję organu pierwszej instancji Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie odniósł się do podniesionych przez stronę zarzutów, jak również nie wyjaśnił jakie właściwie przesłanki przemawiały jego zdaniem za nieprawidłowością uchylonej decyzji. Jedynym wątkiem pozwalającym domyślać się przesłanek, z powodu których organ odwoławczy zakwestionował maksymalny kwalifikowany do płatności obszar ustalony przez organ pierwszej instancji, jest stwierdzenie, że na podstawie dołączonej do akt sprawy informacji dotyczącej maksymalnego kwalifikowanego obszaru (...) ustalono maksymalny kwalifikowany obszar do jednolitej płatności obszarowej (PEG) o powierzchni innej niż w zaskarżonej decyzji" [z 27 grudnia 2012 r.]. O jaką tajemniczą informację - mającą być decydującym argumentem przesądzającym o właściwej zdaniem organu odwoławczego wielkości PEG do działek skarżącej w roku 2009 - chodzi, a także jakie są jej źródła i charakter - tego organ nie ujawnił. Według skarżącej zaskarżona decyzja nie zawiera w rzeczywistości uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła, że jak wskazał sam organ, ustalenie wielkości maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla danej działki następuje na podstawie pomiaru wykonanego przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy. Dla ustalenia rzeczywistej powierzchni PEG dla danego roku kalendarzowego kluczowe znaczenie ma data wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego, przekształcanego następnie do postaci ortofotomapy. W badanej sprawie organ nie wskazał daty wykonania zdjęć, na podstawie których dokonano ocen powierzchni PEG odpowiednio: w roku 2009, 2012 i 2013. Nie wskazał, czy kolejno wykonywane pomiary prowadzone były na tych samych ortofotomapach, czy też pomiędzy rokiem 2009 i 2012 oraz 2013 zostały one zaktualizowane na skutek wykonania nowszych zdjęć. Zdaniem skarżącej taka sytuacja miała właśnie miejsce i była powodem, dla której zmieniono wysokość przyznanej płatności. Zdaniem skarżącej organ bezprawnie stwierdził nieważność pierwotnej decyzji w sprawie płatności z dnia 16 listopada 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego bezzasadnie przyjął, że organ pierwszej instancji nie zweryfikował w ramach kontroli administracyjnej maksymalnej wielkości PEG dla działek skarżącej, podczas gdy wielkość ta została zweryfikowana, jednakże w oparciu o te zdjęcia działek, którymi organ dysponował w dacie wydania decyzji, to jest w listopadzie 2009 r. Ponadto ustalenia stanowiące podstawę decyzji zostały dokonane w oparciu o kolejne pomiary z lat 2012 i 2013 r., bazujące na zdjęciach zrobionych później niż rok 2009, którego dotyczy decyzja. Organ posłużył się zatem dowodami, które w ogóle nie pozwalały na ustalenie na ich podstawie okoliczności istotnych dla sprawy, nie uzasadniając przy tym, dlaczego oparł się na zdjęciach wykonanych później. Zdaniem skarżącej w przypadku, gdy zdjęcia będące podstawą do oceny kwalifikowalności poszczególnych fragmentów działek wykonane zostały później niż w roku 2009, organ powinien dokładnie uzasadnić, dlaczego jego zdaniem mogą one stanowić dowód w sprawie pomimo tego, że wykonane zostały być może nawet 3 lata później niż okoliczności, które mają pomóc ustalić. Tego samego wyjaśnienia organ powinien w sposób precyzyjny udzielić w stosunku do również powołanego jako dowód w sprawie raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniach 27 stycznia i 12 marca 2012 roku, a więc także blisko 2,5 roku od końca sezonu wegetacyjnego 2009, którego dotyczyć mają dokonane w tym raporcie oceny. W ocenie skarżącej przepis art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) nie może być rozumiany w ten sposób, że zmienia podstawową zasadę, w myśl której organ wydaje decyzję w oparciu o stan faktyczny istniejący w chwili jej wydania. Prawodawca unijny wskazuje jedynie, że żadnemu rolnikowi nie może być przyznana płatność do powierzchni większej niż ta, która wprowadzona była do systemu informatycznego. Przyjęcie przez organ, że późniejsze (to jest po roku 2009) wprowadzenie do systemu LPIS wartości PEG ustalonej na podstawie nowszych zdjęć, stanowi samo w sobie okoliczność faktyczną powodującą automatyczne i obligatoryjne dostosowanie wielkości przysługującej stronie płatności do wielkości znajdującej się w systemie, prowadzi do rażącego naruszenia fundamentalnych zasad postępowania dowodowego. Prawodawca unijny wskazuje jedynie, że żadnemu rolnikowi nie może być przyznania płatność do powierzchni większej, niż ta, która aktualnie, to jest w chwili wydawania decyzji, wprowadzona była do systemu informatycznego. Prawodawca europejski nie wymaga natomiast, że każdorazowa faktyczna aktualizacja danych w systemie będzie ex post "sterować" wielkością płatności przysługujących rolnikowi w latach poprzedzających jej dokonanie, z pominięciem reguł postępowania dowodowego, dotyczącego okoliczności faktycznych mających znaczenie dla oceny uprawnień do płatności w danym roku (w tym przypadku 2009). Z kolei w przypadku, gdyby organ niezbicie wykazał, że zdjęcia wykorzystane do oceny i pomiarów będących punktem odniesienia i podstawą decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 grudnia 2012 r. oraz z dnia 24 czerwca 2013 r. wykonane zostały w roku 2009 organ powinien wyjaśnić dlaczego te same dowody zostały ocenione znacząco odmiennie w roku 2009, kiedy to znajdujące się w systemie LPIS wielkości PEG dla działek skarżącej wynosiły tyle, ile wskazano na przesłanej do skarżącej Karcie Informacyjnej, odmiennie natomiast w roku 2012, następnie zaś jeszcze inaczej w roku 2013. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w związku z art. 146 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz w związku z art. 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 skarżąca podniosła, że organ nie wykazał w żaden sposób, iż to ona ponosi winę za podanie nieprawidłowej powierzchni działek we wniosku. Nie można stwierdzić winy skarżącej w sytuacji, gdy stosowała się do danych dostarczonych jej wraz z Kartą Informacyjną oraz z załącznikami graficznymi we wniosku przez sam organ. W latach poprzedzających rok 2009 na zadeklarowanych działkach nie doszło do żadnych zmian, które mogłyby mieć wpływ na ocenę kwalifikowalności działek. Rolnik nie ponosi więc winy za nieskorygowanie we własnym zakresie wartości ustalonych przez organ w oparciu o ortofotomapy, w sytuacji gdy różnice podnoszone przez organ wynikają z nowych pomiarów opartych na zdjęciach wykonanych w okresie znacznie późniejszym niż złożenie przez rolnika wniosku. Jeśli by nawet przyjąć, że wielkości kwalifikujące się do płatności w roku 2009 były rzeczywiście. mniejsze od tych, które skarżąca zadeklarowała - pomimo tego, że organ nie przedstawił jak dotąd żadnych dowodów tej okoliczności - wówczas organ nie wykazał, pomimo wyraźnego zwrócenia mu przez skarżącą uwagi na treść tego przepisu, że skarżąca ponosi winę za taki stan rzeczy. Organ przytacza co prawda przepis art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym jeśli nastąpiły jakiekolwiek zmiany, szczególnie odnośnie do przeniesień uprawnień do płatności zgodnie z art. 43 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 lub jeśli jakakolwiek informacja podana we wcześniej ustalonym formularzu, o którym mowa w ust. 2 i 3, jest błędna, przy składaniu wniosku rolnik wprowadza poprawki w formularzu. Jeśli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje zaktualizowaną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje nowe granice działki referencyjnej. Organ jednak w żaden sposób nie uzasadnił, ani choćby teoretycznie, ani tym bardziej nie wskazał' dowodów, dlaczego jego zdaniem skarżąca ponosi winę za nie wskazanie różnic, mając na uwadze, .że według jej wiedzy dotyczącej stanu działek w roku 2009 na działkach nie zaszły jakiekolwiek zmiany, które uzasadniałyby po jej stronie podejrzenia, że powierzchnia referencyjna podana przez organ jest nieprawdziwa. W ocenie skarżącej, skoro wymieniony wyżej przepis prawa unijnego, ani mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa krajowego nie zawierają żadnej szczegółowej definicji winy, ten ostatni termin należy tłumaczyć w kategoriach wynikających z prawa cywilnego. Strona będzie zatem ponosić winę za brak należytej staranności, przez co należy rozumieć zwykłą staranność wymaganą w danego rodzaju stosunkach, nie zaś staranność nadzwyczajną – oraz za zwykłe, typowe następstwa swojego postępowania. W przekonaniu skarżącej skrupulatne zastosowanie się przez stronę do danych liczbowych dostarczonych jej wraz z Kartą Informacyjną oraz z załącznikami graficznymi do wniosku przez sam organ, w sytuacji gdy obraz widoczny na tychże załącznikach nie odbiega w żaden szczególny sposób od stanu faktycznego w terenie, nie może być traktowane ja niedochowanie zwykłej wymaganej od rolnika staranności. Według skarżącej w latach poprzedzających rok 2009 na zadeklarowanych przez skarżącą działkach nie doszło do żadnych godnych odnotowania zmian, ani w sposobie ich zagospodarowania, który miałby wpływ na ocenę kwalifikowalności działek lub ich części, ani tym bardziej w przeznaczeniu tych działek. Ich przeznaczenie nie było zmieniane, brak było jakichkolwiek istotnych ingerencji, które mogłyby zmienić charakter działek lub ich części. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wskazując dodatkowo, że to rolnik odpowiada za podanie prawidłowych danych we wniosku o przyznanie płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Kluczowy problem, który jest źródłem sporu pomiędzy skarżącą a organem stanowi domniemana różnica między powierzchnią działek zadeklarowaną we wniosku o płatność na rok 2009, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu w latach 2012 i 2013. Zastrzeżenia dotyczą powierzchni zadeklarowanej do jednolitej płatności obszarowej (JPO). Należy zauważyć, że ustalenia powierzchni działek kwalifikującej się do płatności ulegały kilkukrotnej zmianie. Pierwotnie, we wniosku złożonym 15 maja 2009 r. skarżąca zadeklarowała do tej płatności działki o łącznej powierzchni 232,45 ha. W wyniku kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności powinna być pomniejszona w stosunku do deklarowanej o 0,8 ha i wynosiła 231,65 ha. Te ustalenia stały się podstawą wydania pierwszej decyzji o przyznaniu płatności - z dnia 16 listopada 2009 r. Decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego – decyzją Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia z 17 czerwca 2011 r., stwierdzającą nieważność decyzji organu pierwszej instancji z dnia 16 listopada 2009 r. Przyczyny stwierdzenia nieważności są wyjaśnione w sposób bardzo niejasny. We wniosku do organu wyższego stopnia o stwierdzenie nieważności decyzji z 17 maja 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji powołuje się na nieznany bliżej i nieudokumentowany w aktach sprawy komunikat Departamentu Płatności Bezpośrednich ARiMR z 21 lutego 2011 r. w sprawie odzyskiwania kwot w związku z przekroczeniem powierzchni PEG. Na podstawie komunikatu ustalono, że "płatność została przyznana do powierzchni większej niż kwalifikowana CPK. Stwierdzono, że na działce ewidencyjnej nr 1 obszar kwalifikowany CPK mierzy o 3,76 ha mniej niż zadeklarowała strona i 3,36 ha mniej niż powierzchnia stwierdzona przez organ I instancji, na działce ewidencyjnej nr 2 obszar kwalifikowany CPK mierzy o 1,62 ha mniej niż zadeklarowała strona i 1,15 ha mniej niż powierzchnia stwierdzona przez organ I instancji, na działce ewidencyjnej nr 3 obszar kwalifikowany CPK mierzy o 0,92 ha mniej niż zadeklarowała strona i 0,92 ha mniej niż powierzchnia stwierdzona przez organ I instancji," (k. [...] akt administracyjnych). W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 16 listopada 2009 r. (k. 77 akt administracyjnych) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wyjaśnia, że chodzi o zweryfikowanie, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Wreszcie w uzasadnieniu decyzji z dnia z 17 czerwca 2011 r., stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., znajduje się taki oto fragment wyjaśniający podstawę stwierdzenia nieważności: "Analiza przedmiotowej sprawy wykazała, że w przypadku działki ewidencyjnej: nr 1, nr 2, nr 3 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił kwalifikującą się do płatności powierzchnię różniącą się od powierzchni PEG ustalonej dla każdej działki. (...) nieuwzględnienie ustalonej (określonej) powierzchni PEG stanowi rażące naruszenie przepisów prawa unijnego, tj. art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., art. 12 ust. 4 i art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. i tym samym ma wpływ na wysokość przyznanych płatności. Powyższe naruszenie prawa spowodowało uwzględnienie nieprawidłowej powierzchni PEG dla w/w działek ewidencyjnych, co w dalszej części skutkowało przyznaniem płatności w wysokości niezgodnej z przepisami prawa". Przedstawione argumenty organu są tak enigmatyczne i niejasne, przede wszystkim poprzez to, że nie odnoszą się do jakichkolwiek weryfikowalnych dla strony bądź innych organów niż Agencja ustaleń faktycznych, że żadną miarą nie pozwalają ani stronie postępowania, ani sądowi na ustalenie, co konkretnie było przyczyną podważenia pierwotnych ustaleń organu co do powierzchni kwalifikującej się do płatności. Na dalszym etapie postępowania podejmowano czynności wyjaśniające zastrzeżenia co do działki ewidencyjnej 4. Stwierdzono między innymi konflikt kontroli krzyżowej (tą samą działkę ewidencyjną zadeklarował do płatności inny rolnik (sprawa należąca do właściwości Biura Powiatowego ARiMR w [...]). W efekcie tych czynności pełnomocnik skarżącej dokonał korekty zadeklarowanej powierzchni działek. Organ przyjął w kolejnej decyzji o przyznaniu płatności (z 27 grudnia 2012 r.), że zadeklarowana do płatności powierzchnia działek rolnych wyniosła ogółem 232,45 ha. Kontrola administracyjna wniosku doprowadziła organ do konkluzji o konieczności dokonania pomniejszeń o łączną powierzchnię 21,77 ha. Z uzasadnienia decyzji wynika, że ustalenia rozbieżności między powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną dokonano "w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta oraz na podstawie korekt dokonanych przez wnioskodawcę". W toku postępowania odwoławczego Biuro Kontroli na Miejscu, Wydział ds. GIS Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował dwa pisma (z 26 i z 28 marca 2013 r.) – informacje dotyczące maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Z informacji wynika, że dokonano modyfikacji ustaleń w zakresie obszaru kwalifikującego się do płatności. Wyjaśniono, że "aktualizacji dokonano z wykorzystaniem uwag wnioskodawcy na załączniku graficznym, aktualnej ortofotomapy z dnia 2012-06-18, 2012-05-02, 2012-05-22 oraz wyników z KNM (kontroli na miejscu) przeprowadzonej w dniu 2013-01-18 (pismo z 26 marca). Z kolei w piśmie z 28 marca powołano się na "zdjęcia z I pokrycia wykonanego 2012-10-25 oraz aktualnej ortofotomapy z dnia 2012-05-02". Informacje te stały się podstawą wydania decyzji z 19 kwietnia 2013 r., uchylającej decyzję z 27 grudnia 2012 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołano się na fakt, że na podstawie wyżej wymienionej informacji dla działek, na których stwierdzono nieprawidłowości w deklaracji rolnika, ustalono maksymalny kwalifikowany obszar do jednolitej płatności obszarowej (PEG) o powierzchni innej niż w zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji ostatecznie stwierdził konieczność dokonania pomniejszeń ogólnej powierzchni do 203,86 ha, a więc o 28,59 ha w stosunku do powierzchni deklarowanej, co stanowi 14,02 %. powierzchni stwierdzonej. Ustalenia te zostały podtrzymane przez organ odwoławczy. Przedstawiona analiza dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wskazuje, że w sprawie kilkukrotnie dokonywano odmiennych ustaleń co do powierzchni działek rolnych kwalifikującej się do płatności. Kluczowym problemem w sprawie jest znaczny upływ czasu pomiędzy datą złożenia wniosku o płatność (15 maja 2009 r.) a datą, w której organy dokonały ostatecznych ustaleń co do powierzchni kwalifikowanej do płatności. Z powoływanych dokumentów wynika, że kluczowe były ustalenia dokonane na podstawie obowiązującej ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych w maju i czerwcu 2012 r. oraz wyników kontroli na miejscu z dnia 18 stycznia 2013 r. (pisma z 26 i 28 marca 2013 r.- k. 169 i 173), a także wcześniejszych kontroli z 2012 r. Z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, z późn. zm., dalej powoływanej jako "ustawa o płatnościach") wynika, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z przepisami stosownych rozporządzeń unijnych. Z tego przepisu i dalszych regulacji, wskazujących na konieczność utrzymywania działek rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożono wniosek wynika, że miarodajny dla ustalenia powierzchni działek kwalifikującej się do płatności musi być stan istniejący w roku, w którym złożono wniosek. Nie można bezkrytycznie i bez bliższych wyjaśnień dokonywać ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikowanej w oparciu o stan faktyczny działek po upływie ponad 3 lat od daty złożenia wniosku. Stan ten mógł przecież ulec istotnym zmianom, a więc organ musi wyjaśnić, dlaczego stan z roku 2012 uznaje za odpowiadający stanowi z roku 2009. Tymczasem organ bezkrytycznie dokonał ustaleń faktycznych w zakresie powierzchni kwalifikowanej do płatności w oparciu o dane ze stycznia, marca, maja, czerwca, sierpnia i września 2012 r. oraz stycznia 2013 r. (obraz ortofotomapy i powoływane przez organ wyniki kontroli na miejscu). Dane te nie mogą bez głębszej analizy i szczegółowego odniesienia się do danych będących podstawą PEG ujawnionych w bazach danych Agencji w 2009 r. służyć do weryfikacji stanu działki (w tym zwłaszcza jej obszaru kwalifikowanego do płatności) w odniesieniu do płatności za rok 2009. W aktach sprawy brak jest dokumentów obrazujących przebieg kontroli na miejscu w latach 2012 i 2013, w szczególności nie ma raportów z kontroli. Z wydawanych w sprawie decyzji (w tym w trybie nadzwyczajnym) nie sposób ustalić jasnych i czytelnych przyczyn, które spowodowały zakwestionowanie pierwotnych ustaleń kontroli dotyczące powierzchni działki, dokonane w miarodajnym okresie czasu, to jest w sierpniu 2009 r. (raport z kontroli administracyjnej, k. 23-24, 27-29 akt administracyjnych). Wątpliwości budzi opisywane wyżej zjawisko powiększania się różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną w wyniku kolejnych czynności kontrolnych, powierzchnią kwalifikowaną do płatności. Nie zostało w żaden sposób wyjaśnione, czy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynika z wadliwego określenia przebiegu granicy działek, czy też z innych względów (błędów pomiaru). Organ również stwierdzając konflikt kontroli krzyżowej nie wyjaśnił na czym polegał błąd skarżącej przy deklarowaniu do płatności części działki nr 4. Z wniosku o płatność na 2009 rok wynika, że skarżąca zadeklarowała do płatności z działki ewidencyjnej nr 4 której powierzchnia całkowita wynosi 26,41 ha dwie działki rolne: BB o powierzchni 7,50 ha oraz B o powierzchni 2,50 ha. Natomiast G. K. zadeklarował, że z działki o nr 4 użytkuje powierzchnię 7,70 ha. Z decyzji organu nie wynika czy obszar zadeklarowany przez skarżącą do dopłat jest położony na tych samych działkach rolnych zadeklarowanych przez drugiego rolnika i czy to skutkuje pomniejszeniem powierzchni kwalifikującej się do uzyskania środków finansowych. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie wyjaśnił w należyty sposób kluczowego dla sprawy problemu znacznego upływu czasu między okresem miarodajnym dla weryfikacji danych zawartych we wniosku (rok 2009), a datą powstania materiałów dowodowych, które stały się przyczyną kwestionowania coraz większej powierzchni zadeklarowanych działek (ortofotomapa powstała ze zdjęć z okresu maj- czerwiec 2012 r.). W odpowiedzi na skargę organ podniósł argument, jakoby jedynym logicznym działaniem było dokonywanie weryfikacji danych zawartych we wniosku przy pomocy ortofotomapy opracowanej na podstawie zdjęć wykonanych po roku składania wniosku – w tym przypadku z roku 2012 – i do tego przy pomocy nowszej technologii i bardziej czytelnych. Argumentacja organu nie uwzględnia dwóch kluczowych w sprawie kwestii: po pierwsze – jak wskazano wyżej, miarodajny dla weryfikacji danych wniosku jest stan działek w roku, którego dotyczy wniosek o płatność, po drugie – stan działek po trzech latach może ulec istotnym zmianom. Nietrafne są także argumenty organu obciążające bezwarunkowo całą odpowiedzialnością za poprawność danych podanych we wniosku producenta składającego wniosek. Jak zasadnie podnosi skarżąca, wypełniła ona wniosek kierując się otrzymaną od organu Kartą Informacyjną, zawierającą dane na temat maksymalnego obszaru kwalifikowanego przypadającego na każdą działkę referencyjną do celów systemu płatności. Słuszne są twierdzenia organu, że wniosek, oparty na tych informacjach, podlega weryfikacji. Nie można przyznać płatności wykraczającej poza obszar kwalifikujący się do płatności. Z drugiej jednakże strony nie można obarczać wnioskodawcy bezwarunkową odpowiedzialnością za błędy popełnione na skutek kierowania się dokumentami otrzymanymi od organu. Takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą ochrony zaufania jednostki do państwa (art. 8 K.p.a.). Istotnego znaczenia nabiera w tym kontekście postawiony w skardze zarzut niezastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. W myśl tego przepisu obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Zastosowany jako podstawa zmniejszenia płatności art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 zawiera się w rozdziale 1 tytułu IV, części II rozporządzenia. Niezrozumiały jest więc argument organu, podniesiony w odpowiedzi na skargę, że art. 68 ust. 1 nie miał zastosowania w sprawie, ponieważ organy nie zastosowały art. 53, odnoszącego się do celowego przekroczenia powierzchni wnioskowanej. Z treści art. 68 ust. 1 rozporządzenia nie wynika w żaden sposób niemożliwość zastosowania go do zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w art. 51 rozporządzenia. Co więcej, art. 68 ust. 1 powinien być interpretowany z uwzględnieniem brzmienia pkt 67 preambuły do tego rozporządzenia, w którym wskazano, że zmniejszenia płatności oraz wykluczenia z płatności odnoszące się do kryteriów kwalifikowalności powinny z zasady nie być stosowane w przypadku gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może udowodnić, że wina nie leży po jego stronie. Przy wykładni art. 68 ust. 1 rozporządzenia należy zatem mieć na uwadze okoliczność, że normodawca unijny przy stosowaniu obniżek i wyłączeń, szczególny nacisk kładzie na winę rolnika. Treść tego przepisu wskazuje, że stwierdzenie różnicy między danymi wpisanymi we wniosku o dopłatę, a danymi rzeczywistymi nie wyklucza możliwości przyznania płatności, bez obniżek i wyłączeń, jeżeli błąd nie jest wynikiem celowego działania rolnika lub jego zaniedbania (zob. NSA w wyroku z 24 czerwca 2009 r. w sprawie II GSK 1069/08). Istotnym uchybieniem w postępowaniu organu było całkowite zaniechanie rozważenia zastosowania analizowanego przepisu w badanej sprawie. W dalszej kolejności należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań normatywnych, określonych w art. 107 § 3 K.p.a., koncentrując się na rozważaniach dotyczących mocy i znaczenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), wykorzystywanego w kontroli administracyjnej kwalifikowalności wniosków o pomoc obszarową, ze wskazaniem na jego szczególną dokładność i wykorzystywanie narzędzi informatycznych. Wyjaśnienia te wprawdzie istotne, to jednak pomijają główny problem sprawy w postaci niewyjaśnienia różnic w ustaleniach organów w miarę upływu czasu i w rezultacie nie wskazują przekonująco powodów wykluczenia znacznej powierzchni zadeklarowanych działek, jako kwalifikującej się do objęcia płatnościami w ramach systemów wsparcie bezpośredniego. Organ koncentrował się w uzasadnieniu na wyjaśnieniu zasad funkcjonowania systemu LPIS, pomijając całkowicie wyjaśnienie przyczyn rozbieżności pomiędzy kolejnymi ustaleniami w zakresie relacji pomiędzy zadeklarowaną i kwalifikującą się do płatności powierzchnią działek. Nie jest trafna argumentacja organu odwołująca się do zmiany zasad prowadzenia postępowania wynikającej z ustawy o płatnościach, w stosunku do zasad przewidzianych w K.p.a. Owszem, na mocy przepisu art. 3 ust. 2 i 3 ustawy, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym m.in. płatności JPO i UPO niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z K.p.a. zostały wyłączone lub ograniczone. W szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów postanowiono (art. 3 ust. 3), że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jednak równocześnie w powołanych przepisach ustawodawca nakazuje organom stanie na straży praworządności, wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz, na żądanie stron, udzielanie im niezbędnych informacji i zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu. Obowiązek respektowania reguł praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że zgromadzony materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na rzeczowe odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Obowiązków tych nie dopełnił organ wydając zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w sprawie oparto bez przekonującego uzasadnienia na ustaleniach w zakresie powierzchni kwalifikowanej poczynionych w oparciu o dane i stan działki głównie z roku 2012, a więc po upływie trzech lat od daty złożenia wniosku, pomijając tym samym wynikający z art. 7 ust.1 ustawy o płatnościach nakaz uwzględniania stanu w roku kalendarzowym, w którym złożono wniosek. Ponadto uzasadnienie organu nie wyjaśnia kluczowej kwestii przyczyn rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i stwierdzoną w wyniku kontroli, a także nie odnosi się do zmiennych ustaleń w tym zakresie w toku poszczególnych podejmowanych czynności kontrolnych. Organ dopuścił się tym samym naruszenia podstawowych zasad postępowania dowodowego – zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), ponadto sporządził uzasadnienie nie odpowiadające wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Uchybienia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczą bowiem kwestii kluczowych dla jej rozstrzygnięcia. Istnieje zatem podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, z uwzględnieniem ocen i wskazań Sądu. W szczególności organ powinien zbadać możliwość weryfikacji powierzchni kwalifikowanej działek w oparciu o dane obrazujące ich stan z roku 2009. Organ musi mieć na uwadze fakt, że nie może dokonywać ustaleń na podstawie danych wyłącznie z roku 2012, chyba że bezspornie wykaże, iż nie doszło do zmian powierzchni kwalifikowanej w okresie od 2009 do 2012 r. Wszystkie ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, w tym w szczególności organ powinien wyjaśnić przyczyny rozbieżności pomiędzy ustaleniami kontroli w zakresie powierzchni kwalifikowanej. Organ, w razie potrzeby, powinien również rozważyć zasadność zastosowania w sprawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Rozstrzygnięcie w sprawie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).